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[전문가진단]전문건설 업종, 현행보다 오히려 세분해야최민수 한국건설산업연구원 선임연구위원
오세원  |  ttn0716@daum.net
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승인 2019.06.05  09:21:14
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해외 사례 및 기술 특성을 고려할 때 40여종 이상으로 분류 필요
전문건설업종 대(大)공종화시 입찰자수 급증, 산업 경쟁력 강화에 역행
건설공사 발주 방식과 건설업 면허·등록 체계를 연계해서는 곤란


1. 건설업역 개편과 전문건설업 대(大)공종화 구상

   
 

종합건설업과 전문건설업 간 업역규제를 전면 폐지하는 ‘건설산업기본법’개정안이 2018년 12월 국회 본회의에서 의결된 바 있다. 일반적으로 건설업종은 종합과 전문으로 구분되는데, 앞으로 발주자의 선택에 따라 종합과 전문업체가 상호 시장에 진입하여 원‧하도급이 가능할 수 있도록 업역 제한이 폐지된다.

또한, 정부는 ‘건설산업 생산구조 혁신 로드맵(2018. 11)’을 발표하였는 바, 국토교통부에서는 중장기적으로 대(大)업종 중심으로 업종체계 전반을 개편하면서 ‘시공실적 및 역량’을 강조하는 방식으로 전환할 것임을 공표했다. 특히 전문건설 업종간 불요불급한 분쟁을 줄이면서 실적‧기술력 등 전문성을 바탕으로 경쟁을 유도하고, 종합공사 도급이 용이하도록 29개 전문업종을 10개 내외의 대(大)업종화 등 개편을 추진하고 있다.

종합은 구조물별, 전문은 세부공종별로 공사실적, 전문인력, 처분이력 등을 검증 후 주력분야 공시제 도입하여 대업종화에 따른 발주자 혼란을 방지하고 우량업체 정보 제공을 강화했다. 예로 토목공사업(종합업종)은 도로, 항만, 교량, 철도, 댐, 하천 등, 실내건축공사업(전문업종)은 금속구조물‧창호, 미장공사 등이다.

건설업 등록 요건으로서 자본금 규정을 완화하고, 기술자는 질적 평가를 강화했다. 자본금 요건을 현행보다 50% 수준으로 경감하되 업체수의 증가 등을 모니터링하여 하향 속도와 폭을 조정했다. 자본금 하향에 따른 부실업체 증가와 임금 체불 등을 방지하기 위해 현금 예치의무가 있는 보증가능금액을 상향 조정했다. 업계 부담을 감안하여 기술자 수는 현행 수준을 유지하되 기술자 질을 평가할 수 있도록 경력 요건을 추가했다(건설기술자 중 최소 1인은 4년 이상의 건설업 근무경력 요구). 기능인등급제 도입에 따른 일부 기능공 수요 비중이 높은 업종에 대해서는 기능인력 보유 요건 추가도 검토한다.


2. 전문건설업종 대공종화시 예상되는 문제점 및 파급효과

1) 입찰자수 급증

현실적으로 전문건설 업종을 대공종화할 경우, 공공공사 입찰에서 입찰자수가 증가될 수밖에 없으며, 산술적으로 3배 가까이 늘어날 가능성이 존재한다.

또, 전문건설업종을 대공종화할 경우, 이렇게 입찰자수가 늘어나는 것은 건설산업 경쟁력 강화에 역행하는 것이다.

예를 들어 조달청의 입찰자수가 1건당 평균 300개사가 넘는 현실에서, 만약 전문공종을 대공종화할 경우, 1건당 500~1000개사의 입찰이 발생할 우려가 높다.

더구나 종합과 전문업종의 상호 시장 진입이 허용되면, 종합건설업체의 입찰 참여로 입찰자수는 더욱 증가하는 것이 불가피하다.

2) 일괄 하도급이나 페이퍼컴퍼니가 늘어날 가능성 높음

연관성이 적은 전문건설업종을 인위적으로 통·폐합할 경우, 기술력이 미흡한 업체의 시장 참여를 조장할 우려가 있으며, 그 결과 재하도급이 늘어날 가능성도 높다.

예를 들어 도장공사업을 실내건축공사업나 습식공사업 등과 묶을 경우, 종래의 실내건축공사업체에서 기술력이 미흡한 상태에서 도장(塗裝) 공사나 방수(防水) 공사를 낙찰할 수 있고, 이 경우 일괄하도급의 유혹에 빠질 우려가 있다.

즉, 전문건설업을 대공종화할 경우, 기술능력이 미흡한 업체의 시장 참여를 허용함으로써 시장실패와 부실 시공 등의 우려가 높아질 수 있다.

수주 업체에 대하여 ‘직접 시공’을 강조할 수 있으나, 실질적으로는 하도급을 주고, 서류상으로 임시직이나 계약직 고용을 통하여 해결 가능하다.

3) 전문건설업체수 증가 우려

전문건설 업종을 대공종화할 경우, 기존 업체에서는 대공종화된 2~3개 면허만 취득하면 기존 면허 기준으로 10여개 공종에서 공사 입찰이 가능해 진다. 이는 전문건설 업종 등록을 인위적으로 늘리는 요인으로 작용할 것이다.

대공종화된 업종 1개만 등록해도 종전 3~4개의 업종을 등록한 효과가 발생하므로 신규 참여자의 업종 등록이 급격히 늘어날 전망이다.

만약, 대공종화하면서 기술자나 자본금 등 등록 요건을 강화한다면, 이는 종전 1개 업종만을 영위하던 업체로서는 진입장벽이 높아지므로 반발 우려가 높다. 또, 전문건설업의 등록 요건을 지나치게 높이는 것은 업종 특성에 부합하지 않다.

전문업종을 대공종화한 후, 등록업체별로 세부 주력 업종을 명시하는 방안이 제시되고 있으나, 이는 오히려 세부 업종으로 나누어 면허를 부여하는 것이 불가피하다는 점을 시사하는 것이다. 세부 주력 업종이 1개인지, 2~3개인지, 이를 어떻게 인증할 것인가의 문제도 대두된다.

4) 전문건설 업종이 종합화되면서 전문면허의 본래 기능 상실

전문건설업을 대공종화할 경우, 전문건설업체가 직접 시공보다는 공사관리 업체로 변모할 수 있고, 결과적으로 전문건설업과 종합건설업의 업종 구분이 모호해질 우려가 존재한다.

결국, 대한전문건설협회가 종합건설업 업종 중심으로 변화되면서, 현재의 종합건설업 면허가 이원화되는 결과를 초래할 수 있다. 그 결과, 대공종화된 전문건설업종 아래로 또 다른 전문건설업 면허나 시공참여자 면허를 만들어야 할 우려가 높다.


3. 논리적 문제점

1) 발주 방식과 면허 체계를 구분 필요

최근 전문건설업 면허의 통·폐합이 거론되는 이유는 실제 건설현장에서 적용되는 건설공사의 발주패키지에 기인하는 사례가 많은데, 건설공사 발주 방식과 건설업면허 또는 등록 체계를 연계하는 것은 불합리하다.

일례로 현행 전문건설업종 가운데 습식·방수공사업(미장공사 + 방수 + 조적 + 타일 + 단열 등)이 있는데, 이 면허는 예를 들어 욕실(浴室) 공사를 발주할 경우, 조적, 방수, 미장, 타일 등의 작업이 복합되므로 이를 일괄하여 습식공사업이라는 면허를 만들 수 있는 것으로 이해된다.

그러나 방수나 미장, 타일, 조적 등은 각각 개별적으로 특수한 기능이나 기술 분야이며, 따라서 면허나 등록 업종은 독립적으로 유지하는 것이 바람직하다.

그 이유는 조적이나 방수, 미장, 타일, 단열 공사 등은 독립 공종으로 발주되거나 하도급되는 사례도 부지기수이며, 이 경우에는 각각의 기술력과 시공실적 등을 검증할 필요가 있기 때문이다. 즉, 욕실공사 발주시 조적이나 방수, 미장, 타일 등의 복합면허 소지자를 대상으로 공사를 발주하는 것이 합리적이다.

또 다른 사례로서 현행 전문건설업종 가운데 비계·구조물・해체공사업도 동일한 지적이 존재한다. 이 업종은 크게 보면 비계(scaffolding)공사와 파일(pile) 공사, 해체 공사가 합쳐진 것인데, 업종 간 연계성도 약하고 실질적으로 ‘한지붕 세가족’으로 기능하며, 인위적으로 묶어놓은 업종으로 볼 수 있다.

결국, 이렇게 이질적인 업종을 인위적으로 통폐합하여 면허를 부여하면, 결과적으로 경쟁력 없는 업체의 시장 진입을 촉진할 우려가 높으며, 이는 건설산업의 경쟁력 강화에 역행할 수 있다.

해외 사례를 보면, 기초공사와 토공사, 철근콘크리트, 철골공사 등을 묶어서 골조공사로 일괄 발주할 수 있음. 또, 필요시 외장공사나 내장공사, 설비공사 등과 같이 패키지화하여 발주할 수도 있다.

그러나 선진국에서 골조공사나 외장공사 등을 독립된 면허 업종으로 구분한 사례는 찾아보기 어렵다. 즉, 건설공사 발주 방식과 건설업 면허 또는 등록 체계를 연계시키는 것은 곤란하다.

2) 면허(등록) 업종 분류와 통계 분류의 구분 필요

일부에서는 통계 목적의 표준산업분류에서 건설업을 대분류, 중분류, 세분류하고 있는 점을 벤치마킹하여 대공종화가 가능한 것으로 인식하는 경향이 있다.

그러나 통계 목적의 건설업 분류와 건설업 면허(등록) 분류는 전혀 다르다. 통계는 시장 동향을 파악하기 위하여 그룹핑(grouping)하여 관리할 수 있으나, 면허(등록)은 시공자격을 부여한다는 측면에서 대·중·세분류할 수 있는 성격이 아니다.


4. 해외 사례

외국 사례를 보면, 전문건설업종은 개별 기능이나 기술에 따라 30∼60여개 공종으로 세분하여 면허를 부여하는 것이 일반적이다.

일본의 ‘건설업법’에서는 건축 및 토목의 일식(一式) 공사와 27개 전문공사로 분류하고, 공사 종류에 따라 각 업종별로 허가를 받도록 되어 있다.

미국의 건설업 면허는 통상 A, B C클래스로 구분되며, 이 가운데 면허등급 C는 전문분야의 시공 면허로서 60여개로 구분되는 것이 일반적이다. 예를 들어 목공(Carpentry), 배관(Plumbing), 조적(Masonry), 유리(Glazing), 미장(Lathing & Plastering), 단열(Insulation), 지붕(Roofing), 소방(Fire Protection) 등과 같은 면허로 구분되며, 원칙적으로 면허를 받은 업종에 한하여 시공자격을 부여하고 있다.

외국의 경우, 만약 복합공종의 건설공사에 대하여 전문업종에게 수주 자격을 부여하려면, 공종별 분리 발주나 부대공사 규정을 적용하는 것이 일반적이다.

부대공사란 주(主)된 공사에 부수되는 종(從)된 공사로 구성된 복합공종 공사에 대하여 주된 공사를 면허 업종으로 하는 전문건설업체에게 수주를 허용하는 방식이다.

또한, 미국 뉴욕주 등에서 일부 나타나고 있는 다중시공계약(Multi-prime Contracting) 방식의 경우, 시공계약자는 대부분 종합건설업체(General Contractor) 자격을 부여받은 자다.


5. 전문건설 업종의 바람직한 구분 방안

건설업 면허제도의 운용 목적이나 취지로 판단할 때, 전문건설업 면허 체계는 개별 기능이나 기술별로 분화되는 것이 바람직하다. 건설업 면허나 등록 체계를 발주 방식과 연계해서는 곤란하며, 글로벌스탠더드에 부합할 수 있도록 개선해야 한다.

건설공사의 표준작업 분류 체계(Work Breakdown Structure)나 분야별 생산기술의 특성을 고려하고, 해외의 건설업 면허 및 등록 업종의 분류 체계와 비교할 때, 국내의 전문건설업 면허는 오히려 40여개로 더욱 세분하는 것이 합리적이라는 견해다.

예를 들어 해체공사, 지붕공사, 건축물조립공사, 창호공사, 단열공사 등은 외국에서는 별도 업종으로 등록하는 사례가 많다. 또, 엘리베이터 등 기계·기구설치나 공기조화설비(HVAC), 위생설비(Sanitation Systems)도 별도 업종으로 구분하는 사례가 많다.

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