- 사회(오세원 오마이건설뉴스 국장) : 종합심사낙찰제는 적격심사제와 비교할 때 시공 실적이나 배치예정 기술자 평가, 투찰가격 평가 등의 측면에서 전혀 다른 구조를 갖고 있다. 따라서 지금까지 적격심사제가 적용되던 100~300억원 구간으로 적용 대상을 확대할 경우, 중소 건설사의 현실을 고려할 때, 제도 설계 시 유의할 점을 무엇이 있는지?
▲오세욱 한국조달연구원 선임연구위원 = 적격심사와 종합심사낙찰제는 가격과 공사수행능력 점수를 각각 구분해 산정하고 이를 합산한다는 점이 공통점이라 할 수 있지만 적격심사의 경우, 공사수행능력점수가 높을 경우, 가격을 낙찰하한율 선까지 내릴 수 있는 기회를 주는 제도이다. 따라서 공사수행 능력점수가 만점인 자는 예정가격 대비 낙찰 하한율을 유추해 투찰한자가 수주 기회를 얻을 수 있다. 반면 종합심사제는 가격과 공사수행능력 점수를 합산해 가장 높은 점수를 획득한자에게 수주 기회를 주는 제도이며 여기서 가격 산정 방식은 입찰에 참여한 업체들의 투찰 가격을 토대로 균형가격을 유추한 자가 낙찰기회를 얻을 수 있다.
이러한 이유로 인해 투찰가격 작성에 대한 업체의 영업 전략이 달라진 다는 것이 가장 큰 차이점이라 할 수 있습니다. 적격심사제의 경우, 예정가격 대비 낙찰하한율을 제시하는 것이기 때문에 복수예비가격 범위내에서 예정가격을 유추하는 것이 중요하다. 이는 예정가격을 파악하기 위한 고정형 견적으로서 건설업체는 견적이 필요 없이 적산 업체(소프트웨어)에 의뢰해 입찰에 참여하는 것이 보편적인 시장 구조로 형성되어 있다. 반면 종합심사제의 경우, 입찰자들의 상·하한선 배제한 균형가격을 유추하는 것이기 때문에 유동형 견적으로서 건설업체는 견적에 대한 노력과 고민을 통해 입찰에 참여해야 한다. 만약 이를 기존의 적격심사 방식과 동일하게 적산 전문업체에게 의뢰할 경우, 적산 전문업체끼리 유사담합이 발생할 가능성이 존재한다. 따라서 건설업체가 자발적으로 자체견적을 할 수 있도록 유도해야 하나 현재 추정가격 100억~300억원 구간에 참여하는 대부분의 중소 건설사들은 견적팀을 갖추고 있지 않아 간이종심제 도입초기에는 다소 혼란이 발생할 소지가 있다. 이러한 이유는 앞서 설명한 바와 같이 적격심사 제도는 예정가격을 유추하는 것이기 때문에 공표된 복수예비가격의 조합에 따라 내역서를 작성하는 방식으로 굳이 업체가 기술자를 보유할 필요 없이 적산 업체에게 일괄 위탁하는 것이 시장 흐름이라 할 수 있다. 반면 간이종심제는 업첼들이 투찰한 가격에 의해 균형가격이 결정되기 때문에 건설업체 자체가 투찰 범위를 신중히 고민해야 하며 조직내 견적 기술력이 갖추고 있어야한다. 그러나 대부분의 중소건설업체들은 조직내 견적 기술력이 없는 것이 심각한 문제라 할 수 있다. 따라서 정부는 건설업체의 기술력을 확보를 위한 관련 정책지원(예, 멘토링 제도, 내역 작성에 대한 전문 교육 등)과 시스템 지원에 대해 충분한 사전 검토가 선행되어야 하며 이를 통해 건설업체가 단가 심사를 반영한 균형가격에 대한 전문성을 확보한 조직을 갖출 수 있도록 유도해야 한다.
▲김성일 국토연구원 선임연구위원 = 제도설계시 간이종심제의 도입목적에 따른 성과(효과)가 중소건설사의 현실을 반영하면서도 그 성과가 나타나도록 해야 할 것이다. 간이종심제도는 그간 적격심사에 의한 운찰제의 피해를 방지하고 공사수행능력과 가격, 사회적 책임, 신뢰도를 토대로 높은 점수를 받는 업체가 낙찰자로 선정되는 구조를 가지고 있다. 이번 시점사업도 이러한 점을 고려해 제도가 설계되어 있다. 따라서 적정공사비 확보를 통한 시공품질 확보가 목적인지, 일정가격에 보다 능력있고 사회적 책임이 있는 업체로 해금 공사를 수행하도록 하는 것이 목적인지, 아니면 두 가지 요소를 모두 목적으로 하는 것인지가 분명하게 제시되고 이러한 목적에 따른 성과가 발현되도록 제도설계시 충분히 고려되어야 한다. 본 제도에 시행에 따른 업계의 반응은 주로 이전 적격심사제에 비해 낙찰율이 상향조정되었는지에만 관심이 있는 것으로 보인다. 따라서 시공실적, 배치예정기술자의 평가를 현재보다 엄격히 하면서 투찰가격평가 요소를 다소 줄이는 방향으로 적정공사비를 확보하면서 시공능력이 있는 업체가 공사를 수행하도록 제도적 설계가 요구된다.
- 사회 : 간이형 종심제 정부안을 보면, 공사실적 측면에서 공사수행능력 배점축소(40∼50점 → 30점), 시공실적 완화(동일공사실적 비적용), 매출액비중이나 시공평가점수의 적용 배제 등인데, 이에 대한 의견은?
▲오세욱 선임연구위원 = 간이형 종심제는 수행능력과 가격의 균형을 고려해 최적의 낙찰자를 선정하는 제도로서 기술력과 가격의 경쟁성을 동시에 확보한 업체에게 수주 기회를 제공하는 것이다. 이는 기술력이 우수한 자는 가격을 강제로 내리게 하는 적격심사 방식과는 근본적인 차이라 할 수 있다. 이러한 관점에서 건설업체의 기술력에 대한 비교우위를 명확히 판별하고자 하는 것이 공사수행능력이며 세부 평가항목으로는 시공실적, 배치기술자, 역량, 시공평가 점수 등으로 구성되어 있다. 현재 특례로 공표된 간이종심제의 공사수행능력은 일반 종심제의 공사수행 능력과 비교해 구성항목과 산정기준으로 볼 때 상당히 완화된 기준으로 판단된다.
이와 별도로 업체 부담을 경감하기 위해 공사수행능력 배점 축소한다는 것은 구성항목과 산정방식이 동일하다는 전제하에선 업체 부담 측면에서 큰 의미가 없으며 시공실적 항목에 있어 동일공사 실적 비적용은 적어도 경험 있는 기술력을 검토하는 유일한 항목이므로 비적용 역시 무리라 판단된다. 다만 매출액 금액비중 검토는 기술력 검토차원에서 배제하는 대신 시공평가 점수는 반드시 반영되어야 한다. 시공평가는 업체의 기술 신뢰도를 보여주는 잣대로서 일반종심제처럼 모든 평가점수를 반영하는게 다소 무리가 있다면 다소 대상 범위를 축소해서라도 평가에 반영하는 것은 기술력 평가 차원에서 상당한 의미가 있다.
▲김성일 선임연구위원 = 이상의 제도설계 고려사항을 토대로 볼 때, 공사수행능력 배점의 축소, 시공실적의 완화, 매출액 비중이나, 시공평가점수의 적용배제는 재고되어야 할 것이며, 오히려 강화되는 방향으로 제도설계가 이루어져야 할 것이다. 다만, 이 구간대의 실적을 가진 중소업체에 대한 면밀한 분석을 거쳐, 적정 경쟁이 가능한 입찰 참여자수가 확보되도록 강화의 수준을 조절해야 할 것으로 판단된다.
- 사회 = 100억∼300억원 구간은 배치예정 기술자 평가 시 현장대리인만 평가하도록 간소화하고, 6개월 이상 재직한 자를 배치하도록 되어 있는 현행 규정에서 예외를 허용해야 한다는 의견이 있다. 이에 대한 견해는?
▲오세욱 선임연구위원 = 간이종심제 대상 공사에 참여하는 업체들은 조달청 유자격자 명부 기준으로 3등급 이하부터 6등급 사이에 존재하고 건설협회 공표하는 시공능력평가액 기준으로 보면 120억원이상 1200억원 이하업체로서 약 3000여개사가 해당될 것이다. 여기에 해당되는 건설업체들의 특징은 대형건설업체처럼 민간 시장의 매출이 크지 않고 대부분 공공 시장에 의존하는 경향이 있으며 공공시장이 침체되거나 적정공사비 확보문제가 발생되면 건설업체의 영업이익에 직접적인 타격을 받을 수 밖에 없다. 이에 따라 기술자들의 수급을 항상 유지할 수 없는 특징을 갖고 있다. 이러한 의미에서 기술자 평가시 현장 대리인만 평가하도록 간소화하는 것은 건설업체 부담 측면에서 의미가 있다. 따라서 현장대리인의 수급에 있어 건설업체의 입찰 전략에 따라 유동성을 주는 방안은 검토할 필요가 있다.
▲김성일 선임연구위원 = 기술자 평가시 현장대리인만 평가하거나, 3개월 이상재직한 자에 대한 예외허용은 시공능력이 있는 업체가의 적정 경쟁수준의 확보차원에서 보다 면밀한 업체의 실태를 파악해 접근할 필요가 있으며, 현장대리인외 관련 기술자의 참여수, 기술경력 등 다양한 조합으로 평가가 가능하도록 이들 부문의 평가기준을 세분화할 필요가 있다.
- 사회 : 최근 LH에서 실시한 시범사업에서는 낙찰률이 83% 수준으로 나왔지만, 다른 발주자나 건설업계에서는 어떻게 평가하고 있는지?
▲김성일 선임연구위원 = 최근 LH시범사업의 공사수행능력점수와 입찰금액 점수는 각각 50점으로 적격심사제의 낙찰하한선보다 높게 나타나, 발주자 입장에서는 긍정적으로 평가하는 반면에 건설업계에서는 공사난이도 등 상황에 따라 낙찰율이 변동되므로 이 사례로 일반화하는 데는 다소 무리가 있다는 평가이다. 공사수행능력 점수가 입찰금액 점수보다 클수록 낙찰율이 높아지며, 수자원 공사의 경우 입찰금액점수가 높게 설정됨에 따라, 낙찰율이 오히려 적격심사제 보다 낮게 나타났다는 점이 이를 잘 보여준다. 향후 종합심사낙찰제, 간이종심제의 경우, 공사수행능력을 중시해 이 점수가 입찰금액 점수보다 높아지도록 제도설계가 필요하다. 따라서 공사수행능력 배점을 축소하는 정부의 안은 재검토되어야 하고, 간이종심제의 공사수행능력점수는 최소한 50점 이상(종심제는 60점 이상)은 유지되어야 할 것이다.
- 사회 : 균형가격 산정 시 그동안 입찰자 투찰가격 가운데 상위 40%와 하위 20%를 배제하였으나, 최근 상위 20%, 하위 20%를 배제하는 것으로 개선되었다. 현행 균형가격 산정 방법이나 투찰가격 평가 방법, 단가심사 방법, 낙찰배제 투찰률 등과 같은 세부 항목에서 추가적으로 개선할 점이 있는지?
▲오세욱 선임연구위원 = 간이종심제에서 가격심사는 업체들의 투찰한 균형가격을 토대로 기본 배점을 산정하고 단가심사를 통해 감점 여부를 반영해 최종 배점을 산정하는 것을 의미한다. 건설업체들의 투찰한 균형가격이란 해당 사업에 있어 건설업체가 이익을 고려한 최적의 공사 수행가격으로서 입찰에 참여한 업체들의 대표성을 갖고 있는 가격을 의미한다. 이러한 관점에서 기존의 상·하위 배제방식의 불균형을 동일하게 개선한 것은 상당히 바람직하다 할 수 있다. 다만 단가심사가 곧 낙찰율에 직접적인 영향을 줄 수 있으므로 낙찰율 저하 방지에 대한 더 깊은 고민이 필요할 것으로 본다. 예를 들어 세부공종별 단가 심사 방법에 있어 적정단가 기준의 범위를 넓히게 되면(±15%에서±19%) 그 만큼 가격 하락 범위를 부여하는 것이 되므로 범위 확장은 신중히 접근이 필요할 것이다.
▲김성일 선임연구위원 = 균형가격 산정시 입찰자의 투찰가격이 이전에는 상위 20%, 하위 40%에서 상하위 20%로 통일한 것을 오히려, 덤핑방지와 적정공사비 확보차원에서 투찰가격의 상위비율은 상향하고, 하위비율을 줄이는 것도 고려해 볼 수 있을 것이다. 가급적 동점자가 많이 생기지 않도록 공사수행능력 점수를 보다 차별화하도록 할 필요가 있으며, 동점자 처리기준에 있어 공사수행능력점수 및 사회적 책임 점수의 합을 우선 1순위로 적용하고, 2순위에서는 적정공사비 확보차원에서 “현행의 입찰금액이 낮은자”보다는 적정하게 입찰가격을 제시할 가능성이 높은 “균형가격에 근접한 자”를 2순위로 하는 것이 적절하다. 현행 지역업체 참여비율 평가에서 일부에서 지역대표사를 포함해, 적용해 지역경제 기여도를 종합적으로 반영하자는 의견이 있는 것으로 보이나, 지역경제활성화 차원에서 지역업체에게 가점을 둔다는 차원에서 적극 고려해 볼 수 있을 것이다. 설계가와 입찰자의 평균단가의 반영비율은 90:10에서 70:30으로 조정되는 등 이 비율에 따라 낙찰율에 영향을 미친다. 표준시장단가, 실적공사비 등과 예가율이 반영된 설계가는 실제 공사현실을 반영하지 못할 수도 있다. 따라서 입찰자의 평균단가 즉 균형단가의 비중을 확대 적용하는 것도 적정공사비 확보에 기여할 것이다.
- 사회 : 현행 종합심사낙찰제 평가 항목을 보면, 공동수급체 구성에 따른 배점이나 지역업체 참여 비율에 따른 가점 항목이 있는데, 100~300억원 구간에서는 단독 입찰이 가능하다는 점을 고려할 때, 개선이 필요하다는 지적이 있다. 이에 대한 의견은?
▲김성일 선임연구위원 = 300억 이상 대형공사는 주로 대형 및 중견이상의 업체가 참여하므로 상생협력 차원에서 중소건설업체와의 공동도급, 지역업체의 참여비율에 따른 가점이 주어진다. 이에 비해 종전의 적격심사대상이 되는 100억∼300억 미만의 구간에서는 공동수급체 구성 및 지역업체 참여비율에 따른 가점의 필요성이 종합심사낙찰제에 비해 덜하므로 단독입찰과 공동수급체 등에 따른 가점의 격차를 현행보다 축소하는 것이 바람직할 것이다.
- 사회 : 종합심사낙찰제에서 동점자가 다수일 경우, 현행 규정에서는 공사수행능력 점수가 높은 자, 최저가 입찰자, 최근 1년간 종심제 낙찰금액이 적은 자, 추첨 순으로 1순위를 결정합한다. 간이형 종심제 운영시 이에 대한 의견은?
▲오세욱 선임연구위원 = 간이종심제에서 적정 낙찰율을 정의하기는 어려운 것이 현실이다. 이론적으로는 균형가격은 해당 사업에 기초가격에 대한 업체의 실행율을 검토함에 따라 다를 수 있다. 즉 시장경쟁에 전적으로 맡기는 방식이라 할 수 있다. 다만 제도 운영 관점으로 볼 때 기존의 운영되고 있던 적격심사 낙찰하한율과 종합심사제 낙찰율을 고려해 그 보다는 높은 낙찰율을 보존할 수 있게 하는 장치를 마련해 제도 도입의 안정적 정착화를 시도할 필요가 있다. 기존의 종합심사제를 검토해 보면 대부분의 건설업체들의 투찰 성격이 하향 지향적 투찰을 하는 것으로 조사된바 있으며 가장 큰 영향이 동점자 처리 방식에 있는 것으로 분석된 바 있음다. 균형가격이 해당 사업의 실행율에 따라 시장경쟁에 맡긴다는 의미라면 동점자 처리기준도 첫째, 최고점자, 둘째, 균형가격에 가장 근접한 자 순으로 우선순위를 배정하는 것이 바람직하며 이는 건설업체의 견적에 있어서도 하향 지향적 투찰을 다소나마 해결할 수 있는 방안이다.
▲김성일 선임연구위원 = 공사수행능력 점수는 1순위로 적용하고, 적정공사비 확보와 합리적인 견적가격 유도 차원에서 “ 최저가 투찰자” 대신에 “균형가격에 근접한 자”로 변경하는 것이 바람직하다.
- 사회 : 간이형 종심제 이외에 최근 대안제시형 종합심사낙찰제도 대두되고 있지만, 현재 300억 원 이상 공사입찰에 적용되고 있는 종합심사낙찰제의 운용 과정에서 개선이 요구되는 사항에 대한 의견은?
▲오세욱 선임연구위원 = 국내의 사업수행방식은 기술형 입찰 방식이 아닌 경우, 대부분은 내역 입찰 방식으로 운영되고 있으며 내역 입찰 방식은 공공공사의 건수규모로 볼 때 99.8%, 금액기준으로 볼 때 90% 내외를 점유하는 대표적인 조달 방식이라 할 수 있다.
이러한 내역입찰 방식은 추정가격을 기준으로 300억원 이상에서는 종합심사제, 추정가격 300억원 미만에서는 적격심사제가 운영되어 왔던 것을 최근 추정가격 100억원 이상부터 300억원 미만은 간이 종심제, 추정가격 300억원 이상중 고난이도공사는 대안 제시형 종합심사제를 적용하는 방안이 추진되고 있다. 이와 같이 내역입찰 방식 사업을 규모별로 구분해 운영하는데 있어 무엇보다 중요한 것은 근본적인 문제를 해결할 수 있는 가에 있다. 과거부터 내역입찰 방식은 물량 내역서를 발주기관이 제공함으로써 도면 없이도 입찰 가격을 만들 수 있으며 가격산정 방식에 따라 예정가격 또는 균형가격이 어떻게 되는지에 대해 관심만 있을 뿐 해당 사업이 적정 수익을 보장하고 있는지 여부, 공사 수행시 참고해야할 공법이 무엇인지 여부 등 기술적 관심은 계약 이후에나 벌어질 일이라고 판단하는 경향이 있다. 이로 인해 기술형 입찰 보다 설계변경 유동성이 매우 크며 분쟁 소지도 많이 발생하는 주요 원인이 되고 있음. 따라서 계약과정에서부터 건설업체들이 충분히 도면 검토해 견적할 수 있어야 되는데 현재 국내 건설업체내 유일한 기술력이라 할 수 있는 견적부서는 축소되고 영업부서(업무부서)만 성장하는 기형적 조직 운영이 되어 온 것이 사실이다. 향후 대안제시형과 간이종심제 제도 도입을 통해 건설업체의 내실을 갖추고 기술력을 배양할 수 있는 밑거름이 될 수 있도록 노력과 정착이 국내 내역 입찰 방식의 운영 방향이 되어야 할 것이다.
▲김성일 선임연구위원 = 종합심사낙찰제는 공사수행능력, 입찰금액, 계약신뢰도 등을 토대로 최고점수를 획득한 자가 낙찰자로 선정된다. 종합심사낙찰제의 공사수행능력의 배점을 60점 이상으로 조정하고, 공사수행능력에 다양한 방식 대안 등이 제시되는 기술형 종합심사낙찰제로 개선될 필요가 있다. 간이 종심제의 경우에는 최소한 수행능력능력 배점을 50점 이상으로 조정해, 지나치게 가격중심의 제도운영에서 벗어날 필요가 있다.
