- 사회 : 종합심사낙찰제는 적격심사제와 비교할 때 시공 실적이나 배치예정 기술자 평가, 투찰가격 평가 등의 측면에서 전혀 다른 구조를 갖고 있다. 따라서 지금까지 적격심사제가 적용되던 100-300억원 구간으로 적용 대상을 확대할 경우, 중소 건설사의 현실을 고려할 때, 제도 설계 시 유의할 점은?
▲장훈기 경희대 교수 = 종합심사낙찰제도가 2년 동안의 시범시행을 거쳐 2016년 1월부터 본격적으로 시행되었으니 이제 4년 정도 되었고, 계속 보완과정을 거쳐 어느 정도 정착되어가고 있다고 할 수 있겠지만, 정부는 이에 더해 적격심사낙찰제가 안고 있는 기술경쟁력에 대한 변별력 부족 등을 타파하기 위해서는 보다 넓은 경쟁공간을 마련해 주고 있는 종심제로 전환하는 것이 필요하다고 보아 적격심사제 구간인 100~300억원 공사도 종심제를 적용하려는 것으로 이해하고 있다. 여기서 짚어볼 점은, 100~300억원 공사구간은 주로 중견 또는 중소건설업자가 참여하는 구간이어서 오랫동안 적격심사제에 익숙해져 온 터에 비록 입찰가격과 기술력을 종합평가해 낙찰자를 결정한다는 점에서는 적격심사제와 같은 취지라 하더라도, 그 세부 심사방법은 확연히 달라서 아무래도 종심제의 공사수행능력 평가는 좀 더 강화되어 업체에 따라서는 입찰참여 자체가 더 어려워질 수 있고, 낙찰자 평가방식도 일정률 보장체계에서 입찰자 간의 가격경쟁결과로 나타나는 낙찰률의 불확실성으로 인해 이 구간에 적격심사제로 참여해 오던 업체들은 다소 부담과 우려를 가질 것이라는 점은 충분히 예상할 일이라고 본다.
따라서 원론적인 얘기이지만 건설업의 특성상 업체의 이해관계가 워낙 다양하다는 점을 고려해 볼 때, 어떠한 새로운 제도가 성공적으로 정착하려면, 종전의 제도시행으로 얻은 결과보다 새로운 제도시행으로 얻는 것이 조금이라도 향상되었다는 평가가 나오도록 하는 것이 전제가 되어야 할 것이다. 결국 이를 위해서는 확대구간의 종심제가 크게 보아 입찰참가 기회 측면과 낙찰률 형성 측면에서 적격심사제 시행 당시보다 나아진 것이 없다는 평가가 나오지 않도록 하는 것이 가장 중요하고 또한 유의할 사항이라고 본다.
▲이인호 조달청 토목환경과장 = 현재 적격심사는 입찰자 수행능력 평가 시 시공실적을 평가하고 있으나 종합심사낙찰제는 정부의 건설산업 선진화의 일환으로 중소기업 경쟁력 제고를 위해 시공실적 이외에도 배치기술자, 사회적 책임 등을 함께 평가한다. 따라서, 중소건설사의 입찰참여가 급격하게 줄어들지 않도록 평가기준을 마련할 필요가 있을 것이며, 중소 건설사에서도 해당 분야의 평가에 대비해 착실하게 준비할 필요가 있다.
- 사회 : 간이형 종심제 정부안을 보면, 공사실적 측면에서 공사수행능력 배점축소(40∼50점 → 30점), 시공실적 완화(동일공사실적 비적용),매출액비중이나 시공평가점수의 적용 배제 등인데, 이에 대한 의견은?
▲장훈기 교수 = (2~3번 질문 함께 답변)100~300억원 공사구간을 간이형 종심제로 전환하려는 주요 배경이 실질적으로는 낙찰률 문제가 내재되어 있더라도 어디까지나 건설산업 경쟁력 강화대책의 일환으로 전환하는 이상, 적격심사제보다 약화된 모습을 나타내서는 전환의 명분이 없다는 비판을 피할 수 없다. 다만, 간이형 종심제는 그 규모와 입찰참가자 유형의 특성상 현행 종심제 보다 공사수행능력 평가를 다소 완화하는 것은 필요하다 할 것이지만, 아무리 그러하더라도 예컨대, 공사수행능력 배점을 30점 정도로 낮추고 입찰가격비중을 70점으로 한다면 적격심사제의 공사수행능력과 입찰가격 비중인 70:30보다 공사수행능력 비중이 현저히 낮아지게 되는데, 물론 적격심사제와 종심제는 평가 구조상 크게 다르지만 앞에서 언급한 종심제 도입의 근본 취지에 비추어 볼 때, 공사수행능력 배점 비중을 30점 수준으로 낮추는 것은 간이형 종심제가 외형적으로 자칫 기술경쟁 보다는 가격경쟁제도로 평가될 것이 우려되기 때문이다. 이같은 간이형 종심제 공사수행능력 부문 평가의 우려스러운 점을 해소하기 위한 방안으로는 공사수행능력 평가 비중을 현재 시범시행하고 있는 비중과 같이 현행 종심제 비중보다 약간 낮은 수준(50→40점)을 유지하면서 공사수행능력 부문의 각 항목별 평가기준을 완화하는 방향으로 해결하는 것이 적절하다. 예컨대, 100~300억원 공사구간에 참여하는 업체가 대부분 중규모업체라는 실상에 맞추어 시공실적 적용, 매출액 비중이나 시공평가, 배치예정 기술자 평가 시의 현장대리인 평가 항목 등에 대해서는 현행 종심제 평가수준 보다 대폭 완화하는 방안을 강구하는 것은 필요하다.
▲이인호 과장 = 300억원이상 공사에 적용되는 기존 종합심사낙찰제에 비해 중소 건설업체의 현실을 고려해 시공실적 완화, 가격평가 강화 등이 제도 설계에 반영되어야 한다고 생각하며, 경쟁력 있는 우량 중소기업이 공공입찰에 참여할 수 있는 기회를 확대하는 방향 또한 검토되어야 할 것이다.
- 사회 : 100억∼300억원 구간은 배치예정 기술자 평가 시 현장대리인만 평가하도록 간소화하고, 6개월 이상 재직한 자를 배치하도록 되어 있는 현행 규정에서 예외를 허용해야 한다는 의견이 있다. 이에 대한 견해는?
▲장훈기 경희대 교수 = (2번 질문에 함께 답변함)
▲이인호 과장 = 배치기술자 평가도 앞서 언급한 바와 같이 중소 건설업체 참여 폭 등을 고려해 제도가 현실적으로 설계되어야 한다. 다만, 중소건설업체도 우수한 기술인력 확보 등 경쟁력 강화를 위한 지속적인 노력이 필요할 것이다.
- 사회 : 최근 LH에서 실시한 시범사업에서는 낙찰률이 83% 수준으로 나왔지만, 다른 발주자나 건설업계에서는 어떻게 평가하고 있는지?
▲장훈기 교수 = 최근 LH에서 실시한 간이형 종심제 공사에서는 낙찰률이 83% 수준인데 비해, 수자원공사에서 발주한 공사는 76.8% 수준을 나타내고 있다는 점에서 공사의 특성이나 여건의 상이에 따라 예정가격작성 상황도 상이할 수 있다는 점 등을 고려해 보면, 일률적으로 낙찰률이 지나치게 높다거나 낮다고 평가하기는 무리라고 할 수 있다. 최근의 대한건설협회 자료에 따르면, 지난 15년 간 예정공사비가 상당 폭 하락되었고 이에 따라 실질 낙찰률 또한 상당 폭 하락한 것으로 나타났다는 통계자료를 유의해 볼 때, 이제는 더 이상 공공공사에서 낙찰률 상승에 너무 민감하게 대응하지 않는 것이 좋을 듯하다. 그 이유는 이미 예정가격 작성의 틀이 예전과는 상당히 달라졌고, 또한 예정가격 자체가 그 금액을 한도로 해 공사를 맡기겠다는 의사표시인 한편, 공공공사는 계약체결 후 장래에 완성이 되는 수주산업이라는 특성을 지니고 있는 점에서 제값주고 제대로 된 품질을 확보하는 것이 가장 중요하다고 할 수 있으므로 발주자는 지나치게 예산절감에만 치중하지 말고 법규에 따라 제대로 공사비를 지급하는 한편, 건설업체는 이에 부응해 제대로 시공하는 풍조가 정착되는 것이 우선되어야 하기 때문이다.
▲이인호 과장 = 낙찰률이 현 적격심사보다 높은 점은 일단 긍정적으로 평가됩니다만 종심제는 공사의 종류, 입찰자의 평균 입찰가격에 따라 낙찰률이 변동되므로 적격심사와 같이 낙찰률이 일률적으로 형성되지 않고 공사종류마다 변동 폭이 다를 것이다.
- 사회 : 균형가격 산정 시 그동안 입찰자 투찰가격 가운데 상위 40%와 하위 20%를 배제하였으나, 최근 상위 20%, 하위 20%를 배제하는 것으로 개선되었다. 현행 균형가격 산정 방법이나 투찰가격 평가 방법, 단가심사 방법, 낙찰배제 투찰률 등과 같은 세부 항목에서 추가적으로 개선할 점이 있는지?
▲장훈기 교수 = 종심제에서는 균형가격을 산정해 이를 토대로 낙찰자를 결정하는 구조이어서, 균형가격을 산정할 때의 왜곡 현상을 최소화하기 위해 입찰가격의 상하 일정률에 해당하는 입찰가격을 배제하는 것이 불가피하다 할 것이지만, 균형가격은 결국 입찰자의 입찰가격을 대표하는 기능을 하는 것이므로 적어도 입찰자의 50% 이상의 가격으로 균형가격을 산정해야 대표성이 있다 할 것이다. 따라서 현행 종심제의 경우, 당초 상위 40%, 하위 20% 배제에서 상・하위 각각 20%씩 배제한 후 60%의 입찰가격을 산정대상으로 변경한 취지를 고려해 간이형 종심제에도 동일한 비율을 적용하는 것이 적절하다. 다만, 추후 시행상황을 보아가며 간이형 종심제가 아무래도 현행 종심제보다 입찰참가자 수가 많고 이로 인해 경쟁이 더 심해져서 담합이나 지나친 저가입찰 사례 발생이 우려되면, 균형가격 산정 시 대표성을 훼손하지 않는 범위에서 배제하는 비율을 다소 조정하는 방안도 검토할 수 있을 것이다.
한편, 공공계약에서의 낙찰률은 시장기능에 따라 결정되어야 하나, 현실적으로는 발주물량과 건설업체 간의 수요공급의 불균형, 업체의 개별 수주전략에 따른 저가입찰 불사 등으로 낙찰률 형성이 불확실하고 불안정하다는 측면은 있으나, 그렇다고 해 예컨대, 세부공종에 대한 단가심사기준 적용 시, 낙찰률이 높게 형성되지 않도록 하는 수단으로 활용되어서는 종심제 자체의 안정적인 정착에 도움이 되지 않을 수 있으므로 발주기관은 낙찰금액과 계약금액의 상한제 역할을 하고 있는 예정가격 범위에서 낙찰률이 형성되면 이를 수용하는 분위기가 조성되는 것이 필요하다.
▲이인호 과장 = 조달청은 지난 7월에 그 동안의 종심제 집행사례 분석을 통해 종심제의 균형가격 산정방법과 단가심사 방법을 개선한 바 있으며, 간이종심제도 향후 운영과정을 면밀하게 모니터링 해 제도 개선이 필요한 경우에는 적극 반영하겠다.
- 사회 : 현행 종합심사낙찰제 평가 항목을 보면, 공동수급체 구성에 따른 배점이나 지역업체 참여 비율에 따른 가점 항목이 있는데, 100~300억원 구간에서는 단독 입찰이 가능하다는 점을 고려할 때, 개선이 필요하다는 지적이 있다. 이에 대한 의견은?
▲장훈기 교수 = 종심제에서 공동수급체 구성 시의 우대는 대기업에 의한 수주독과점 문제를 해소하기 위한 것이라는 점을 고려하면, 100~300억원 구간에서는 단독으로도 입찰참가가 가능한 영역이어서 우대제를 적용하지 않아도 될 것으로 보인다. 한편, 공동수급체 구성 시의 우대 외에 지역업체 참여에 대한 우대는 기업의 사회적 책임을 강조하기 위한 것이란 점을 고려할 때, 간이형 종심제에도 적용하는 것이 필요하다. 다만, 이 구간은 참여업체 자체가 해당 지역업체일 수 있으므로 지역업체가 공동수급체 구성원으로 참여할 때뿐만 아니라 단독으로 입찰에 참여할 때에도 동일한 우대를 하는 것을 고려할 필요가 있다.
▲이인호 과장 = 계약제도가 정책을 지원하는 역할을 수행해야 한다는 측면으로 본다면 중소업체간 협력 활성화와 지역업체 지원을 위해 평가에 포함되는 것이 필요하다. 다만, 배점 등 점수체계에 대해서는 향후 제도운영 상황 분석을 통해 보다 합리적인 대안을 찾을 수 있도록 지속적으로 노력하겠다.
- 사회 : 종합심사낙찰제에서 동점자가 다수일 경우, 현행 규정에서는 공사수행능력 점수가 높은 자, 최저가 입찰자, 최근 1년간 종심제 낙찰금액이 적은 자, 추첨 순으로 1순위를 결정한다. 간이형 종심제 운영시 이에 대한 의견은?
▲장훈기 교수 = 현행 종심제에서 사용하고 있는 동점자 처리방법이 그동안 몇 차례 보완을 거친 후 현행 방법대로 시행되고 있어 간이형 종심제에서도 종심제 도입취지의 기본 틀에 부합되어야 한다는 측면에서 그대로 적용해도 괜찮다고 생각되지만, 2번째 순위인 최저가입찰자의 경우는 낙찰률에 상당한 영향을 미치고 있는 부문인데다 간이형 종심제는 특히 낙찰률에 더욱 민감한 제도라는 점을 고려할 때, 아예 이를 생략하고 다음 순위로 진행하는 방안도 검토해 볼 필요가 있다.
▲이인호 과장 =현행 종심제와 동일하게 간이형 종심제 동점자 처리기준을 운영할 예정이며, 개정의 필요성도 함께 검토하겠다. 다만 동점자 처리기준이 낙찰률과 국가 재정에 미치는 영향이 상당하므로 보다 신중한 접근이 필요하다. 따라서 우리청이 실시한 간이종심제 모의입찰을 분석하고 관계부처와 협의해 동점자처리기준의 개정 여부를 검토하겠다.
- 사회 : 간이형 종심제 이외에 최근 대안제시형 종합심사낙찰제도 대두되고 있지만, 현재 300억원 이상 공사입찰에 적용되고 있는 종합심사낙찰제의 운용 과정에서 개선이 요구되는 사항에 대한 의견은?
▲장훈기 교수 = 공공공사계약에서 최저가낙찰제를 대체해 업체의 기술력과 입찰가격을 종합평가해 낙찰자를 결정하려는 종심제가 이제 어느 정도 정착이 되어가고 있다고 보지만, 아직도 도입당시에 우려되었던 참여기회 및 수주 불균형 문제와 낙찰률 불안정성 문제, 예컨대, 건설업체의 건설인력 노령화와 신규인력 양성의 어려움에 따른 현장대리인 배치자격요건 충족 문제, 입찰참가자격사전심사(PQ) 실시 여부가 완화되었고 또한, 종심제의 공사수행능력 평가기준과 상당부분 중복되어 있음에도 계속 PQ를 실시함에 따라 발주기관과 입찰자 모두 비용과 시간이 과잉 소모되고 있는 문제 등은 여전히 미완의 상태로 남아 있다고 보여 지므로 앞으로 지혜를 모아 계속 개선해 나감으로써 종심제가 공공공사계약에서 안정적인 낙찰제도로 자리매김했으면 한다.
▲이인호 과장 = 현재 종심제는 일반공사와 고난도공사로 구분해 운영하고 있는 데, 우리청은 낙찰자 선정방법의 다양화와 고난도공사 시공계획(물량심사 포함)의 변별력 강화가 필요한 것으로 판단하고 있다.
