[기획좌담-②]중대재해기업처벌법 제정관련 건설산업의 안전관리 개선
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[기획좌담-②]중대재해기업처벌법 제정관련 건설산업의 안전관리 개선
  • 오세원 기자
  • 승인 2020.12.18 09:03
  • 댓글 0
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◼안홍섭 한국건설안전학회 회장(군산대 건축공학과 교수)
“기본인 안전책무를 부담스럽게 생각하는 모두의 인식 전환이 시급하다”

◇ 사회 오마이건설뉴스 오세원 국장(이하 오세원) : (법 제정에 대한 찬반 의견)중대재해기업처벌법은 사업장에서 안전사고가 발생하면 사업주 등 경영책임자에 대한 형사처벌을 강화하고 기업에 징벌적 손해배상책임을 부과하는 내용입니다. 일부에서는 법 적용 대상이 광범위하고 구성요건도 모호하며, 과잉처벌이라는 지적이 있습니다. 반면에 중대재해를 예방하기 위해서는 사고위험을 예방하고 관리하는 것이 중요하며, 따라서 기업의 책임을 강화해야 한다는 주장이 있습니다. 이에 대해 어떻게 생각하십니까?

◆ 안홍섭 한국건설안전학회 회장(이하 안홍섭) = (최고의사결정권자가 책임을 져야 한다)모든 조직의 관리에 대한 최고 권한과 책임은 최고경영자에게 있다는 것은 상식입니다. 벌칙보다는 ‘사고위험을 예방하고 관리하는 것이 중요하다’고 했는데, 중대사고가 발생했다면 당연히 최고영영자의 ‘예방하고 관리하는’ 노력이 소홀했거나 없었던 것이니 최고경영자에게 책임을 묻는 것이 합리적일 것 입니다. 그간 건설업에서 중대사고에도 현장소장을 비롯한 하위직들이 수백만원에 불과한 벌금 처분을 받았는데, 현장소장을 비롯한 직원은 최고영경자가 마련해준 업무수행 여건 속에서 나름대로 최선을 다한 것이니, 최종 책임은 최고경영자가 지는 것이 상식수준의 원칙이라 생각합니다.

(법의 구성요건 등)법은 원칙을 규정하고 세부적 사항은 시행령이나 규칙에서 구체적으로 규정하는 것이므로 상위 법은 어느 정도 포괄적일 수밖에 없습니다. 법 적용 대상이 광범위하고 구성요건이 모호한 부분이 있다면 하위규정에서 명확하게 하면 될 것입니다. 현대사회의 복잡성으로 모든 경우를 구체적으로 법에 규정할 수가 없으므로 법에는 달성할 목표나 원칙을 규정할 수밖에 없습니다. 상위 법에 구체적인 사항을 넣다 보면 법의 경직성으로 실제 운용시 도리어 법의 집행에 장애가 될 수 있을 것입니다. (벌칙의 수준)과잉처벌이라는 지적은 시대에 맞지 않습니다. 영국 등 선진국에서는 유사한 법을 시행한지가 10여년이 넘었으며, 우리나라에서도 꽤 오래전에 논의가 시작된 것으로 알고 있습니다. 우리나라의 경제수준이나 삶의 질은 이미 선진국 수준으로서 우리나라가 진정한 선진국에 진입하기 위해서도 이러한 제도의 마련은 더 미룰 수 없는 과제라고 생각합니다. 선진국에서는 중대재해처벌법이 아니라도 산업안전보건법에서 중대산업사고에 대한 벌칙으로서 영국은 무제한의 벌금(unlimited fine)을 부과할 수 있으며, 미국의 경우도 위반 건수마다 벌금을 누적하여 부과하고 있습니다. 나중에 안전조치의 이행을 담보로 경감을 받기는 했지만, 20여년 전에도 괌에서 우리나라 기업이 공사금액보다 큰 벌금을 부과받은 사례도 있습니다. (예방 목적 달성을 위한 벌칙의 수준)벌칙의 수준은 위반을 억제하기에 충분한 수준의 위하력을 가져야 제도의 본래 취지를 담보할 수 있을 것입니다. 법은 예방을 목적으로 하며, 기존의 사례에서 보는 바와 같이 위반시 이익이 벌칙보다 크다면 그 법은 지켜지기 어렵습니다. 우리나라의 경우는 선진국보다 준법의식이 미약한 편으로 알려지고 있어 그런 경향은 훨씬 강하다고 봅니다. 직접적으로 벌칙이 부과되는 당사자의 경우도 기업에서 의사결정권한은 최고경영자가 행사하므로 최고경영자에 대한 의무나 벌칙은 법인에 대한 것과 구별되어야 할 것으로 생각합니다. 최고경영자의 입장에서 사고는 쉽게 발생지 않기 때문에 단기적 성과를 추구하다 보면 안전을 경영의 수선순위에 두기 어려운 환경도 고려가 되어야 할 것입니다. 제가 30여년 전에 일본의 건설현장을 방문했을 때 한 부장은 중대사고가 나면 회사가 문닫을 각오를 해야한다 들었습니다. (벌칙의 제한성)이 법의 취지는 노력을 했는데도 ‘어쩔수 없었던 사고’를 처벌하기 위한 것이 아니라 이윤만을 위하여 필요한 안전조치를 무시한 소위 ‘나쁜 사고’를 징계하기 위한 것입니다. 실제 법이 적용되는 경우는 매우 드물 것으로 예상되며, 유사한 법을 시행하고 있는 선진국에서도 법 집행의 빈도는 매우 드문 것으로 알고 있습니다.

(정부의 노력)모두가 주지하다시피 세월호 참사의 아픔을 배경으로 출범한 이번 정부에서는 국민생명지키기를 핵심 국정과제로 삼아 각고의 노력을 경주하고 있습니다. 노력에도 불구하고 아직 핵심을 제대로 시정하지 못하고 있는 분야가 건설업이지만, 핵심을 관리하고 있는 기획재정부의 노력은 찬사를 받아야 할 것입니다. 기획재정부에서는 공공작업장 안전강화대책으로 모든 공공기관에 기관장 직속으로 안전경영위원회를 설치하고, 중대사고가 발생할 경우 기관장의 해임이나 해임 건의가 가능하도록 하여 모든 책임을 최고경영자에게 부여하고 있습니다. 최근에는 임원진 문책규정까지 제정하게 함으로써 실질적인 이행력을 담보하고 있습니다. 이제 민간 부분에서도 최고경영자가 이 정도의 책임을 져야하지 않을까요? (최고경영자의 의식전환)유수의 사례에서 검증된 바와 같이 최고경영자는 구성원에게 안전한 작업조건을 제공하고, 조직의 안전문화를 융성시키는 것은 직원이 헌신과 몰입을 통하여 기업의 경쟁력을 높이고 초일류 기업으로 발전하는데 필수적인 조건임을 인식하여야 할 것입니다. 이러한 노력을 한 기업이라면 중대사고가 발생했다 해도 실행가능한 제반 노력을 충분히 하였기 때문에 결코 처벌의 대상이 될 수 없습니다. 1:10:100의 법칙처럼 사고는 이윤을 직접적으로 잠식하는 손실로서, 경영자가 이윤보전을 위해서는 공격적 이윤 증대 이전에 방어적인 사고로 인한 손실의 예방이 선행되어야 할 것입니다. (일반 시민의 관점)일반 시민의 입장에서 본다면 사고를 동반한 생산은 더 이상 누구도 원하지 않습니다.

◇ 오세원 : (사업주 직접 처벌에 대한 의견)동 법안이 통과될 경우, 재해가 발생하면 곧바로 사업주 등이 형사책임을 져야 할 공산이 크다는 지적이 있습니다. 이는 형법상 책임주의 원칙에 위배될 소지가 있고, 기업주나 경영자에게 과도한 책임을 부과한다는 지적이 있습니다. 외국의 사례는 어떻습니까? 기업주나 경영자를 직접 처벌하는 것이 일반적인가요?

◆ 안홍섭 = 직원은 사업주가 시키는 대로 일한 책임밖에 없습니다. 최고의사결정권한을 행사하는 사업주는 직원이나 근로자가 안전하게 작업할 수 있는 여건을 제공할 의무가 있으며, 작업자의 불안전한 근무 여건은 사업주가 아니면 고쳐줄 수 없습니다. 사업주가 형사책임을 지지 않는다면 직원은 생산의 도구로서 위험을 감수할 수밖에 없을 것입니다. 기존의 사고도 모두 직원이 사업주의 지시를 이행하다 보니 발생한 것일 뿐입니다.

모든 국가에서 사고에 대한 최종 책임은 사업주가 지도록 하고 있는 것으로 알고 있습니다. ‘사업주 책임의 원칙(principles of employer’s liability)’은 만국공통의 대원칙으로서 여기에 이의를 제기하는 것은 조직과 사업주 존재 자체를 부정하는 것으로 생각됩니다.

사고예방의 기본원리에 의하면 자연재난을 제외한 ‘모든 사고는 예방이 가능하다’입니다. 경제적 측면에서 ‘사고’를 정의하면 ‘누군가가 타인의 생명을 담보로 부당한 이득을 취한 것’으로서, 형법상 책임주의 원칙에 위배된다는 논리는 사회시스템이 단순했던 시기의 전근대적 논리라 볼 수 있습니다. 현대와 같이 인과관계가 고도로 복잡한 사회에서는 최고의사결정권한을 행사하며 근본적인 사고원인 제공자에게도 책임을 물을 수 있는 논리와 원칙이 필요한 것으로 판단됩니다. 예를 들면 삼풍백화점 붕괴 참사나 세월호 참사의 정점에 있는 ‘회장’의 권한을 행사한 사람에게 책임을 물을 수 없다면 그런 법률이나 법리는 법률가에게나 필요한 것이지 법의 근본 목적인 사회의 정의를 세우는 데는 전혀 쓸모가 없을 것입니다. 과거 사고사례를 보면 의사결정권한이 없는 하수인들만 처벌하는 사례가 대부분으로서, 위와 같은 사고방식은 지시를 받고 이행한 하수인들을 더 고통스럽게 하는 역기능을 시정할 수 없을 것입니다.

◇ 오세원 : (원도급자 책임 강화에 대한 의견)민주당에서는 중대재해기업처벌법 제정보다는 파견용역 노동자의 안전과 원도급자 책임을 강화하는 산업안전보건법 개정을 추진하고 있습니다. 건설현장에서 재해가 발생한 경우, 직접 시공을 담당하는 하도급자 이외에 원도급자나 발주자의 책임도 강화해야 한다는 의견이 있습니다. 이에 대하여 어떻게 생각하십니까?

◆ 안홍섭 = (책임의 강화가 아니고 정상화)발주자와 원도급자의 책임을 강화하는 것은 기존의 산안법이나 건설관련 법률이 건설사업의 의사결정체제(생리)를 반영하지 못하고 있어 이를 정상화하는 것입니다. 책임의 ‘강화’가 아니라 위험을 수급인에게 전가할 수 있는 전가할 수 있는 도급인과 하수급인과의 불공정했던 과거의 책임체제를 발주자를 비롯한 모든 참여자 사이의 책임을 ‘합리화’한다는 표현이 더 타당하다고 생각합니다.

건설사고의 근본원인은 ‘발주자의 최저가 발주, 원청사의 최저가 하도급자 선정과 부족한 비용의 하도급자 전가’에 따른 악순환의 고리에 있습니다. 원청사는 발주자로부터 받은 비용 안에서 부족한 비용을 협력업체에게 나누어주고, 협력업체는 원청사가 제공한 비용과 작업여건 속에서 일할 수밖에 없습니다. 사고의 위험은 선택의 여지가 제한된 하수급자에게 전가되고 있으며, 갑질 문화에 익숙한 우리나라의 경우는 특히 심각한 사고요인이 되고 있습니다. 따라서 협력업체의 안전한 공사수행 여건 제공에 대한 책임은 원청사가, 원청사가 안전하게 공사를 할 수 있는 여건 제공에 대한 책임은 발주자가 지는 것이 의사결정권한에 비례하는 책임의 공정한 분담이라고 생각합니다. 이러한 책임체제가 작동할 때만이 건설현장에서 인명손실을 막을 수 있을 것입니다.

◇ 오세원 : (건설현장에서 안전사고가 줄어들지 않는 원인)중대재해기업처벌법 제정이 추진되는 이유는 사업장에서 중대 재해가 줄어들지 않는다는 인식이 자리잡고 있습니다. 불행히도 건설안전사고 통계를 보면, 재해율이나 사망사고가 여전히 줄어들지 않고 있습니다. 외국보다 2~3배 높은 상황인데요, 건설현장에서 안전사고가 줄어들지 않는 원인은 무엇이라고 생각하십니까?

◆ 안홍섭 = 앞에서 건설사업 참여자 사이의 역할과 책임을 언급했지만, 건설사고의 원인은 층층이 너무 많아서 몇 마디로 원인을 얘기하기에는 무리입니다. 위에 논의된 제도 개선이 이루어져야 노력한 만큼의 효과적인 건설사고의 예방이 가능해질 것입니다. 분명한 것은 중대재해에 대한 처벌이나 산안법 등의 개정 노력은 연구자들이 오래전부터 개선을 요구해왔던 사안들입니다. 이러한 변화는 이제까지 간과되어왔던 사고의 근본원인에 대한 바람직한 인식의 진전으로 생각합니다.

소득격차는 크게 줄었지만 실질적인 우리나라의 건설사고사망만인률은 영국의 20배 수준에 달하고 있습니다. 건설사고의 상위 요인은 장기간 잘못된 책임체제를 답습한데 있습니다. 대표적인 오류가 생산방식이 정반대인 건설업에도 제조업 방식의 안전관리체제를 고수한 산안법과 발주자의 책임을 감리자에게 전가한 건설관련 제도였습니다만, 이러한 근본적 오류는 제대로 인식조차 되지 못하고 있는 실정입니다. 건설사고의 근본원인이자 상위의 구조적 원인은 제가 공동 저자로 참여한 삼풍사고 20주기 연구보고서인 ‘안전사회로 도약하는 길’의 제2편을 참고해주시면 좋겠습니다.

◇ 오세원 : (안전사고 저감 대책)건설현장의 안전사고를 줄이려면, 어떠한 대책이 강구되어야 합니까? 고도성장시대의 절대가치로 여겨지던 ‘빨리빨리’ 문화를 청산하고, 안전을 우선하는 현장관리 체계를 구축하는 방법은 무엇인가요?

◆ 안홍섭 = 건설사고방지 대책의 실효성은 건설사고의 근본원인을 무엇으로 보느냐로 결정된다고 봅니다. 기존의 감독인원 증원, 안전점검 확대 등의 방식으로는 한시적이고 유동적인 건설공사의 위험을 통제하는 데는 근본적인 한계가 있습니다. 최근 3년간의 건설업 사고사망만인률은 1.66, 1.65, 1.72로서, 사고사망자 반감 노력을 시작한 연도보다 도리어 증가하였는데 이는 기존의 접근방법 그 중에서도 책임체제가 크게 잘못되었음을 증명하고 있습니다. 현장에 대한 안전점검 등 기존의 접근방식으로는 열악한 조건 속에서 일하는 현장종사자만 더욱 힘들게 할 뿐입니다. 작업착수 이전에 안전이 확보되어야 하며, 이를 위해서는 발주자, 원청사 주도로 최저가 입낙찰이 근절되어야 합니다. 현장에 대한 안전점검도 필요하지만 점검이 실효성을 갖기 위해서는 점검자 역량, 점검방식, 점검의 내용과 범위, 점검결과에 대한 피드백 등에 대한 근본적인 개선이 필요하다고 봅니다. 공사비와 공기가 부족하면 손실만회를 위하여 사고를 유발하는 ‘빨리빨리’ 일해야 하는 상황을 피할 수 없음은 분명한 사실입니다.

◇ 오세원 : (공사비 측면의 대책)건설업계에서는 공사비의 적정화와 안전관리비 확대 등을 요구하고 있습니다만, 공사비나 안전관리비 측면에서 어떠한 개선이 필요한가요?

◆ 안홍섭 = 안전관리비를 낙찰률 적용에서 배제하는 등의 노력이 있었지만 근본적인 대책이 될 수 없습니다. 본공사비용이 부족해서 손해가 나는데 직접공사비의 2%에 불과한 안전비를 챙겨준다고 현장의 안전이 확보된다고 생각하는 것은 큰 착각입니다. 공사비와 공기의 정상화를 통해서 적격 수급인을 선정하게 하는 것이 근본적인 대책이 될 것입니다. 건설안전특별법에서 구현하고자 하는 전문가가 보좌하는 발주자를 통해서 적정한 공사비와 공기를 보장하고, 공사금액에 우선하여 역량 중심으로 수급자를 선정하는 관행을 정착시켜야 할 것입니다.

◇ 오세원 : (공사기간과 돌관공사 대책)건설현장에서 안전사고가 줄어들지 않는 원인 가운데, 공사기간의 문제가 지적되고 있습니다. 착공단계에서 계약공기가 현실을 반영하지 못하고, 시공과정에서도 공기가 지연되면서 돌관공사가 이루어지는 사례가 많다고 합니다. 정부에서는 표준공기산정식을 마련하고 있습니다만, 어떻게 개선해야 할까요?

◆ 안홍섭 = 공사기간보다는 공사비 부족 문제가 선행한다고 봅니다. 공사기간도 결국은 공사비로 환산이 가능하기 때문이지요. 재난 복구나 반도체 공장건설 등과 같이 시급한 공사는 3교대로 돌관공사를 할 수 있으며, 돌관공사를 할 수 있는 기술력과 이에 상당하는 비용이 확보된다면 가능한 것이지요. 적정공사비 확보와 동시에 공사 여건이 변할 경우 변화에 따라 공사기간과 내역을 합리적으로 변경할 수 있어야 합니다. 건설공사는 변수가 많아서 초기 계획을 수립했던 조건이 변하는 경우가 다반사로서 이러한 변경사항에 합리적으로 대응할 수 있도록 해주어야 합니다. 일본의 경우는 오래전부터 공중재해방지대책 등을 통하여 공사조건이 변경될 경우 적산, 공기산정 등을 다시 하도록 하고 있습니다. 총사업비관리제도 등으로 융통성이 부족한 공공공사의 경우는 특히 그렇습니다.

건설사고의 근본원인은 가격중심의 무리한 입낙찰과 부족한 공사비조차 중층하도급으로 누수되는 건설산업의 불합리한 관행에 있으므로, 이러한 사안에 의사결정권한을 행사하는 사람들에게 책임을 물어야 시정이 가능할 것입니다. 우리 사회는 이제 인명을 담보로 한 건설은 아무도 원하지 않으며 더 이상 용납될 수도 없는 시대에 와있습니다. 기본인 안전책무를 부담스럽게 생각하는 모두의 인식 전환이 시급한 것으로 생각됩니다. 눈높이의 쇄신이 필요합니다.

◇ 오세원 : 감사합니다.



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