좌담회 참석자
- 사 회 : 오세원 편집국장(오마이건설뉴스)
- 토론자
김명수 교수(카톨릭대 경제학과)
김태황 교수(명지대 국제통상학과)
이건영 실장(대한전문건설협회 건설정책실)
최민수 연구위원(한국건설산업연구원 연구위원)
최상근 실장(대한건설협회 계약제도실) 이상 가나다順
그동안 경제민주화와 상생 관련해 건설산업 內에서 다양한 토론과 제도개선이 이루어져 왔다. 그러나 하도급을 담당하는 전문건설업체나 장비, 근로자 측에서는 제도 개선이 아직 미흡하다는 의견이 있다. 반면, 종합건설업체나 발주자 측에서는 정부가 추진하고 있는 주계약자 공동도급 등의 대책에 대해 회의적인 시각도 일부 존재하고 있다. 더구나 최근 새정부 국정과제로서 중소건설업체 및 전문건설업체를 보호한다는 취지하에 공공공사의 분할발주 및 분리발주 원칙이 포함되면서 종합건설업체와 전문건설업체간에 논쟁이 더욱 증가하고 있다.
이에 따라 오마이건설뉴스는 이번 紙上좌담회에서 ▲주계약자공동도급 ▲공사용자재 발주자 직접 구매 ▲하도급대금 발주자 직불제도 등 그동안 정부가 추진했던 경제민주화 및 상생정책의 효과에 대해 토의해보고, 최근 검토되고 있는 분리발주 법제화를 포함해 새로운 정책 대안에 대해 논의해보고자 한다.<편집자 주>
김태황 교수 “정부가 나서서 건설산업을 ‘천덕꾸러기’로 몰아선 안된다고 생각된다. 생산체계의 혁신과 업역 철폐의 제도개혁이 뒷받침되지 않은 분리발주는 어렵다”
김명수 교수 “통합발주에 비해 분리발주는 발주자의 발주 건수 증가로 인해 평가업무 과중 등 급격한 행정력의 증가를 초래할 것. 공사특성을 고려해 결정할 문제다”
최민수 연구위원 “분리발주 환경 하에서는 공공입찰제도의 특성상 선별 기능이 약화되면서 시장매커니즘 실종, 기술개발의 필요성 상실 등으로 건설업체의 하향 평준화를 초래할 가능성이 높다”
이건영 실장 “하도급단계 축소와 적정공사비 확보로 품질제고, 하자감소, 공기단축, 임금체불 방지, 산재감소 등의 효과와 시공후 유지보수비용까지도 절감시켜 전체예산이 오히려 절감된다”
기존 相生 정책에 대한 의견
사회 : 그동안 국내에서는 하도급업체나 자재업체를 보호한다는 취지하에 분리발주, 주계약자공동도급, 공사용자재의 발주자 구매 등이 추진되어 왔습니다. 이러한 제도들이 실제 하도급업체 보호에 기여하고 있는지, 아니면 부작용은 없는지 의견주시기 바랍니다.
최민수 건산연 연구위원 : 그동안 하도급업체를 보호한다는 취지하에 전기공사의 분리발주, 주계약자공동도급, 공사용자재의 발주자 구매 등과 같이 발주 제도를 변형시키는 사례가 많았습니다. 그리고 이러한 제도들은 기존의 원·하도급 업체간 장기 협력관계를 와해시키고, 커뮤니케이션 갭 증가, 1회성 하도급 계약 증가, 부실한 하도급업체가 역으로 혜택을 받는 등의 문제점을 초래하고 있습니다.
실제 하도급 수주 통계를 보면, 협력업체 등록에 의한 수주 비중이 2006년 41.8%에서 2010년 30.1%로서 유의할만하게 줄어들고 있는 것을 확인할 수 있습니다.
또, 기술력이 우수한 하도급업체일수록 주계약자공동도급이나 최근 대두된 분리발주시 수주 기회가 크게 줄어들게 되면서 역차별을 받게 될 우려가 높습니다. 일례로 대기업의 하도급협력업체로 등록되어 있는 전문건설업체는 대개 기술력이 우수한 업체로 볼 수 있습니다.
그런데, 주계약자공동도급하에서는 종합건설업체와 1:1로 파트너를 찾아 입찰을 해야 하는데, 부실업체도 동일한 낙찰 확률을 갖는다는 점에서 볼 때 역차별을 받게된다고 볼 수 있습니다. 나아가 분리발주시에도 공공입찰제도의 특성상 부실한 업체와 유사한 낙찰 확률을 같은 공개경쟁이 불가피해지면서 수주량이 크게 줄어들 것으로 우려하고 있습니다.
김태황 명지대 교수 : 이러한 상생협력 정책의 취지는 크게 공감하며 서울시의 주계약자공동도급의 적용 확대 시책에도 주목 할 만합니다. 주계약자공동도급을 통해 하도급 단계를 줄이고 대금 지급의 공정성을 높이고 비용 절감과 품질 제고의 계기를 마련한 점에 대한 기대감이 있습니다. 하지만 실질적으로 주계약자로서 전문 건설업체의 역량 발휘나 효율적인 사업 추진 성과에 대한 분석 결과가 보고되지 않고 있습니다.
이를테면 현행 대부분의 주계약자공동도급 계약 참여 기업이 주계약자와 부계약자 2개 기업이고(주로 계약금액 10억원 이하이기도 하지만), 더욱이 부계약자로 참여하는 전문 건설업체의 지분이 대부분 20%대 이므로 실효성에 대한 실증적 검토가 필요하다고 판단합니다.
공사용자재의 발주자 구매가 효과적으로 시행된다면 비용 절감과 공정 거래에 유익이 있을 수 있지만 이는 과도기적 방편이지 지속가능한 바람직한 대안은 아니라고 판단합니다. 발주자의 자재 구매 업무를 수행하기에는 본연의 업무도 아니므로 비교우위가 없기 때문입니다. 발주자는 사업 수행자들이 직접 자재를 구매하고 정당한 대금을 지급하는 공정 거래 질서를 확립하도록 감독 기능을 강화하는 것이 바람직할 것입니다.
이건영 전문건설협회 실장 : 정부가 그동안 추진해 왔던 많은 여러 상생정책 중에서도 주계약자 공동도급제도는 하도급에 따른 많은 문제해결에 가장 효과적인 정책으로 평가받고 있으며, 그간 각종 불공정행위에 시달려온 우리 전문건설업계에 새로운 희망을 주고 있습니다.
왜냐하면, 종합건설업체의 우월적 지위남용을 통한 초저가하도급과 하도급대금 미지급, 지연지급, 대물변제, 장기어음지급, 부당금액 등 각종 불공정거래행위가 한꺼번에 척결되고, 종합건설업체의 부도나 법정관리ㆍ워크아웃시에도 연쇄부도나 경영난 악화로 인한 경영위기가 예방될 뿐만 아니라, 발주처로부터 공사대금을 직접 받게 되므로 적정공사비 확보와 신속한 공사대금 확보로 임금이나 장비대금 체불 등 문제도 발생하지 않게 되기 때문입니다.
행정안전부가 지방자치단체공사를 대상으로 시범 발주한 결과, 불공정 하도급 관행이 줄어들고, 적정 공사비 확보로 공사 생산성 향상 및 부실시공 방지, 전문업자에게 공사대금 직접지급으로 인건비·장비임차료 등의 체불사례나 어음지급 사례가 사라지는 등 효과가 있었음이 이미 입증되었으며, 이 제도를 가장 적극적으로 시행하고 있는 서울시청의 2012년 실태조사에서도 부계약자의 적정 공사비 확보, 부실시공 예방, 하자책임 분쟁 해소 등 효과로 부작용도 거의 없음이 증명되었습니다.
정부가 지난 수십년간 불공정행위 근절을 위해 하도급법과 많은 하도급보호 제도를 만들어 시행했으나, 건설현장의 고질적 문제를 결코 해결하지 못했으며, 오히려 더 지능화되고 있는 상황에서 주계약자 공동도급제도는 불공정 하도급 척결과 적정공사비 확보로 채산성 향상과 기술개발, 경영안정, 양질의 일자리창출 등 중소기업 경쟁력 제고와 건설 산업 선진화에 매우 유익한 역할을 수행하고 있으므로, 더욱 더 활성화되어야 할 것입니다.
하도급 보호 제도에 대한 의견
사회 : 하도급 불법 행위에 대해서는 그동안 하도급대금 저가심의제, 필요시 하도급대금 발주자 직불, 하도급대금 지급보증 등 다양한 제도를 통하여 개선되어 왔습니다. 이러한 제도가 실제 기능하고 있는지, 만약 기능하지 못한다면 어떠한 문제가 있는지, 그리고 어떻게 보완되어야 하는지 의견을 주시기 바랍니다.
최민수 연구위원 : 하도급업체 보호 방안으로서 하도급 공종의 분리발주와 같은 극단적인 대책보다는 하도급 계약의 공정성과 투명성을 강화하는 것이 해법으로 판단됩니다. 예를 들어 하도급 과정의 불공정 행위에 대해서는 하도급 법령을 통한 패널티 부과나 입찰시 불이익 등을 통하여 충분히 해결할 수 있을 것입니다. 나아가 하도급 과정의 불공정 행위에 대하여 발주자의 조정이나 감시 역할을 강화할 필요가 있습니다.
시공비용을 합리화한다는 측면에서는 중·장기적으로 외국의 시공책임형 건설사업관리(CM at Risk) 등에서 활용되는 실비정산 보수가산(Cost-Plus-Fee) 방식에 대해 검토할 수도 있을 것입니다. 또는 프로젝트 수행 과정에서 프로젝트 참가자 전원이 합의해 ‘파트너링 협정’을 체결하고, 프로젝트 성공을 위하여 공동 협력하는 ‘파트너링(Partnering)’ 방식을 검토할 수도 있을 것입니다.
공공공사 입찰제도 측면에서는 원도급업체 선정시 해당 업체가 하도급 관계를 포함하여 관련 시공체제를 갖추었는가를 확인할 필요가 있습니다. 종합건설업체의 평가에 있어 원·하도급간 장기 협력관계를 중시해야 합니다. 이는 가장 경쟁력있는 하도급업체가 시장에서 우대받고, 장기적인 파트너쉽을 통하여 하도급 과정의 불공정성을 축소하고, 품질이나 생산성 향상을 도모할 수 있는 장점이 존재합니다.
김태황 교수 : 하도급대금 직불제의 시행 현황에 대한 자료는 없으나, 지난해 4월 제5차 건설 산업 공생발전위원회에서 하도급대금 지급보증제도를 개정하여 지급보증서 미발급시 발주자의 대금 직접지급 의무화는 올해 6월부터 시행하고(건설산업기본법 제35조), 지급보증서 발급 면제사항 축소안은 지난해 12월 시행규칙 제28조로 이미 시행되고 있다는 점으로 보아 최근 경기침체에 따른 하도급대금 지불에 어려움이 있었음을 알 수 있습니다.
이건영 실장 : 하도급자 보호를 위해 도입된 저가하도급심사제도(하도급 적정성 심사제도), 발주자 직불제도, 하도급대금 지급보증제도 등이 당초 도입취지와 다르게 이런저런 이유로 활성화 되고 있지 못하고 있습니다.
활성화 되지 못한 가장 큰 이유는 각종 면제제도입니다. 저가하도급심사제도는 82%의 저가 수주시에도 별도의 점수가 넘는 경우, 감리가 인정하는 경우 등 저가로 수주하여도 문제가 없도록 되어 있으며, 지급보증제도도 각종 면제기준으로 인해 보증되지 않는 경우가 협회추산 38%에 육박합니다.
직접지급제도는 법적용의 어려움 때문에 활성화 되지 못하고 있습니다. 공사대금에 가압류 등 민사사항 발생 시 발주자가 관계법령과의 혼동 등으로 대금지급 우선순위를 정하기 어려워 직접지급을 꺼리고 있으며 이런 경우 대금자체를 미지급하거나 공탁하며, 법령 규정상 가압류 이후의 대금은 지급하지 않고 있어 실효성이 떨어지는 형편입니다.
또한, 원도급 종합건설사가 교묘히 법망을 피하는 탈법행위도 문제입니다. 법으로 정해져 있는 설계변경 등의 대금증액을 계약서에 특약사항으로 넣어 계약조건을 운운하며 미지급한다거나, 저가 심의를 통과하기 위해 이중계약을 하는 경우도 있습니다.
앞으로는 이러한 면제기준을 폐지하여 제도 실효성을 높이고 법망을 피하기 위한 탈법행위에 대해 징벌적 손해배상제도 등의 현재보다 더 강한 처벌을 할 필요가 있습니다.
분리발주 법제화에 대한 의견
건설공사를 토공사, 철근콘크리트공사, 방수공사 등의 공종별로 나누어 발주하는 ‘분리발주’ 방식은 건설공사의 총괄책임자가 사라지고, 공사이행 및 하자보수 등에 난점이 있어 그동안 전기공사나 정보통신공사 등 책임 구분이 가능하다고 판단되는 공종 이외에는 허용되지 않았던 발주 방식입니다. 그런데 최근 인수위원회에서 국정과제에 포함시키면서 논란이 증가되고 있다.
사회 : 분리발주시 발주자가 직접 공사관리를 담당하면서 공기지연이나 분쟁이 증가하고, 하자보수가 어려워진다는 의견이 있습니다. 과연 분리발주시 현재와 같은 통합발주방식과 비교해 공사현장관리에 어떠한 변화가 나타날 수 있는지에 대해 의견을 주시기 바랍니다.
최민수 연구위원 : 통합발주시에는 발주자가 일괄도급업자인 종합건설업체에게 리스크와 책임을 부과하고, 만약 공사기간 지연이나 부실공사시 지체보상금(Delay Penalty)이나 하자보수책임을 부과하여 공사기간 준수나 품질 확보가 용이하다고 볼 수 있습니다.
그러나 분리발주 시에는 발주자의 직영시공 체제가 되는데, 일반적으로 공공 발주자는 공사기간 준수나 품질 확보에 대하여 도급업자와 같은 계약상의 의무가 없기 때문에 공사기간이 지연되거나 공사비가 증가할 가능성이 높아집니다.
또, 분리 발주시에는 발주자가 매번 공사마다 각 공종별로 십여개 사의 시공자를 새로 선정하여 팀을 꾸려야 하므로 1회성 계약 관계가 급증하고, 이는 계약자로서 신의성실의 의무가 약화될 가능성이 있습니다.
통합발주 하에서 일괄도급업자인 종합건설업체는 하도급협력관계를 통해 시장에서 검증된 시공업체를 투입하는 것이 가능하고, 원·하도급간 장기 협력관계를 유지하고 있기 때문에 현장 공사관리가 용이할 수 있습니다. 반면, 발주자는 하도급협력업체 시스템을 운영하고 있지 않습니다.
따라서 매번 공사시마다 새로운 낙찰자를 선정할 경우, 현행 공공공사 입찰제도의 특성상 부적격 업체가 낙찰될 우려가 높고, 결과적으로 시공 과정에서 부도나 혹은 적자 우려시 계약이행 거부 등으로 공사현장관리가 어려워질 가능성이 높아집니다.
예를 들어 공사 과정에서 일부 시공자의 부도가 발생할 경우, 종합건설업체는 해당 공종의 하도급협력업체를 활용해 곧바로 대처하는 것이 가능합니다. 사적계약의 영역이기 때문입니다. 그러나 분리발주 하에서는 새로운 시공업체를 선정하기 위해 조달청 등에 의뢰해 재입찰을 하는 것이 불가피하며, 결과적으로 공기 지연으로 이어질 가능성이 높아집니다.
김태황 교수 : 국정과제 19번 “중소기업 성장 희망사다리 구축”의 한 항목으로 포함되어 있는 대규모 계약의 분할·분리발주는 중소기업 성장에 초점을 둔 것이지 건설 원·하도급 관계의 하도급 업체를 염두에 둔 것이 아니라고 판단합니다.
물론 건설 중소기업도 포함은 되지만 건설 산업의 분리발주는 일반 건설업체로서 중소기업과 전문 건설업체로서 중소기업과의 갈등을 야기시키므로 중소기업 성장의 취지와 배치되는 함정에 빠질 수 있으므로 생산체계의 혁신과 업역 철폐의 제도 개혁이 뒷받침되지 않는 분리발주 법제화는 어렵다고 판단합니다.
건설관리(CM) 체계가 활성화되어 발주자와 CM사 간 전반적인 사업 수행의 책임과 권한이 명확하게 체계화되어 있지 않으면, 발주자가 경우에 따라서는 20개 이상의 시공업체를 선정하고 공사 계약을 체결한 후 시공관리까지 담당해야 하는 비효율성을 유발시킬 수도 있습니다. 물론 현재로서는 몇몇 공기업을 포함한 발주기관들을 제외하고는 발주자가 그럴 여력도 전문성도 갖추지 못하였습니다.
분리발주를 위해서는 사업관리를 총괄할 수 있는 CM사의 역할이 중요하므로 현행 통합발주 방식에서의 일반업체의 관리 역량과 전문업체들을 효율적으로 관리하는 역량을 갖춘 CM사의 육성이 전제되어야 합니다. 그렇지 못할 경우 공기지연이나 분쟁 사례는 증가할 수밖에 없을 것이고 건설사업 효율화의 취지와는 달리 오히려 비효율성을 증대시킬 것입니다.
김명수 카톨릭대 교수 : 현재 건설 산업은 계속된 경기침체로 인해 과거 어느 때 보다 어려운 상황에 처해 있습니다. 건설수주는 경상가격 기준으로 100조원을 조금 넘는 수준으로 정체되어 있는데 반해 입찰과정의 과당경쟁으로 저가낙찰이 빈번하면서 원도급자는 물론 하도급업체, 자재·장비업체, 일용직 근로자까지 모두가 고단한 시기를 보내고 있숩니다. 이로 인해 잠재되어 있던 업역 간의 갈등 등이 최근 들어 더욱 표출되는 느낌입니다.
통합발주를 할지 분리발주를 할지는 발주자가 공사의 특성 등을 고려해 결정해야 할 문제입니다. 통합발주에 비해 분리발주는 발주자의 발주 건수 증가로 인해 평가업무 과중 등 급격한 행정력의 증가를 초래할 것으로 보입니다. 통합발주를 하는 현재에도 적격심사낙찰의 경우 수백 개의 입찰참가 업체를 평가해야 하고 최저가낙찰 공사의 경우에도 100여개 참여업체를 심사하고 있습니다.
아울러 공사전체를 관리하는 컨트롤 타워가 없어지면, 발주자가 직접 이를 챙기고 관리해야 할 것으로 보입니다. 다만, 공사의 특성 상 이런 우려가 없는 경우도 있을 것입니다.
기존의 공급자 중심의 발주체계에서 벗어나 수요자 중심의 발주체계로 전환되어야 합니다. 공급자인 건설업체만을 배려한 공공공사 발주제도의 개선은 오히려 발주자의 재량권을 헤치고 발주의 효율성을 저하시킬 수 있습니다. 따라서 발주자가 재량권을 가지고 공사의 특성과 자신의 관리능력 등을 감안하여 발주방식을 선택하도록 하는 것이 좋을 것 같습니다.
이건영 실장 : 그동안 전기·정보통신·소방·설비공사 등의 분리발주 시행에서도 별 문제가 없었듯이, 전문공사 분리발주시에도 별 문제가 되지 않을 것입니다. 분리발주를 하더라도 현재와 달라지는 것은 하도급이 원도급으로 계약되는 것 외엔 별로 다를 것이 없으며, 현재 하도급하는 시공자와 공사내용, 하자문제 등이 모두 똑같기 때문에 현재와 같이 처리하면 될 것입니다.
또한, 전문공종 모두를 분리발주하는 것이 아니라 하자구분이 용이한 몇몇 공종만을 분리발주 할 것이기 때문이며, 따라서 발주처 부담도 크지 않을 것이며, 공기지연 등 문제도 우려할 바가 아닙니다. 만약 분쟁이 발생하더라도 조정역할은 감리와 발주처가 수행하고, 현재 하도급처럼 선후공종 당사자간 상호협의하면 충분히 해소될 것이기 때문입니다.
하자분쟁문제는 하자구분과 공정관리가 가장 용이한 공종이 우선순위로 선정 되므로 우려할 문제도 아니며, 전문업체가 발주처에 하자보증서 직접제출 및 하자처리로 책임감이 더 커져 종합업체 경유시보다 더 신속하게 처리될 것입니다.
사회 : 분리발주시 도급 단계를 줄여 총 공사비가 줄어들 것으로 기대하는 경우도 있고, 일부에서는 발주자 측에서 시공자 선정 비용, 공사관리비용, CM 등 외부컨설턴트를 고용 등으로 총 공사비 축소가 곤란하다는 의견도 있습니다. 외국 사례를 보더라도 상반된 사례가 많은데, 분리발주시 총 공사비가 줄어드는 것이 가능한가에 대하여 의견을 주시기 바랍니다.
최민수 연구위원 : 미국의 공공공사 발주 방식을 보면, 연방정부 및 대부분의 주에서 설계시공분리방식 하에서 통합발주, 즉, 단일계약을 원칙으로 채택하고 있어 국내와 크게 다르지 않습니다. 더구나 최근에는 설계와 시공까지 통합 발주하는 디자인빌드(Design-build) 방식이나 종합건설업체가 설계 부문까지 관여하는 시공책임형 건설사업관리(CM at Risk) 방식이 확대되고 있는 추세에 있습니다.
그런데 예외적으로 뉴욕주, 뉴저지주, 일리노이주, 펜실베이나주 등에서 공공공사 발주자가 필요에 따라 몇 개의 공종으로 나누어 발주하는 경우가 있습니다. 그렇지만 미국에서 분리발주가 이루어지는 비율은 10% 이내로 매우 낮은 것으로 추정됩니다. 또, 공공부문에서는 적용사례가 대규모 건설프로젝트 또는 연방조달청에서 시행하는 건설프로젝트 등으로 제한되어 왔습니다.
그리고 미국의 일부 주에서 허용하고 있는 분리발주는 모든 공종을 세분해 발주하는 방식이 아니라 책임 구분이 가능한 3~4개의 공종으로 구분하는 것이 일반적입니다. 이를 다중시공계약(Multiple Prime Contract)이라고 합니다.
이러한 다중시공계약방식의 경우, 주로 구조체 공사를 담당하는 건축이나 토목공사는 통합하여 발주하고, 전기공사 등 일부 하자책임이 명확한 공종만을 분리하는 것이 일반적입니다. 즉, 미국에서 이루어지는 다중시공계약 형태의 분리발주는 현재 우리나라에서 보편화되어 있는 전기공사와 정보통신공사가 분리되는 상태에서 건축/토목공사를 일괄하여 통합발주하는 형태와 유사하다고 볼 수 있습니다.
분리발주 관련하여 독일의 사례를 많이 언급하고 있는데, 독일의 직업 세계에는 중세 이래의 마이스터(Meister) 제도의 영향이 현저하게 남아 있으며, 독일의 공공공사에 적용되는 분리발주 방식도 개개의 직업에 대한 자랑과 독립성이라고 하는 마이스터 제도와 깊은 연관이 있습니다. 즉, 우리나라의 전문건설업종 형태로 분리 발주되는 것이 아니라, 실제 작업단위인 마이스터(Meister)에게 직접 발주되는 형태입니다. 물론 발주자가 노력을 많이 하고, 과도한 리스크를 부담하는 형태입니다.
공사비와 관련해서는 미국 뉴욕주의 분리발주 사례에 대하여 미국엔지니어링업체협회(ACEC)와 미국국립경제연구소(NBER) 등의 평가결과를 참조할 수 있습니다. 평가결과를 보면, 분리 발주시 다수의 주계약자간 인터페이스 관리 문제로 인해 분쟁이 증가하고, 공사비는 30% 가량 증가하며, 공사기간은 2배 까지 소요되는 것으로 나타나고 있습니다.
김태황 교수 : 현행 통합발주방식에서 원도급자가 하도급자와의 관계에서 공정하게 거래한다고 가정하면 공사비 절감 효과는 없을 뿐만 아니라 CM사의 역할이 필요하므로 경우에 따라서는 오히려 비용이 상승할 수도 있을 것입니다.
반면에 원도급자가 부당 이익을 챙기거나 저가 수주 후 하도급자에게 비용 부담을 전가하는 방식이라면 CM사를 효과적으로 활용하여 분리발주를 함으로써 품질 대비 비용을 절감할 수도 있을 것입니다. 관건은 현행 일반 업체의 역량과 비용 대비 CM사의 역량과 비용이 어떻게 되느냐는 것입니다.
이건영 실장 : 분리발주는 하도급단계 축소와 적정공사비 확보로 품질제고, 하자감소, 공기단축, 임금체불 방지, 산재감소 등의 효과와 시공 후 유지보수비용까지도 절감시켜 총생애주기비용 측면에서 전체예산이 오히려 절감될 수 있습니다. 종합업체가 하도급시 30%내외의 이윤을 떼어 공사에 미 투입되는 경우와 분리발주로 30%내외의 공사비가 늘어 적정공사비를 투입한 경우와 비교하면 공사품질, 공기단축, 시공효율 등에서 분리발주가 더 바람직한 것은 자명한 일입니다.
미국 뉴저지주(1999)에서 시행한 사항으로 1989년부터 1999년까지 시행된 700여개 공사중 25만 달러가 넘는 132개 공사를 비교한 결과 103개(78%)의 경우에서 분리발주가 일괄발주보다 더 2.75% 더 저렴하다는 결과가 있는 등 미국, 독일 등 수많은 외국의 사례에서도 분리 발주시 공사비가 더 절감된다고 알려져 있습니다.
사회 : 분리발주의 경우, 발주자는 각 공종별로 시공자를 선정하여야 하는데, 현행 공공공사 입찰 제도의 특성상 일반경쟁과 공개입찰이 불가피해지면서 입찰자수가 크게 증가할 것 같습니다. 결국, 분리발주 하에서는 전문건설시장도 큰 변화가 예상되는데, 건설업체의 하향 평준화를 초래할 가능성이 높다는 지적에 대하여 어떻게 생각하십니까?
최민수 연구위원 : 분리발주의 경우, 발주자는 각 공종별로 시공자를 선정하여야 하는데, 현행 공공공사 입찰 제도는 변별력이 약하고 공공입찰의 특성상 일반경쟁과 공개입찰이 불가피해지면서 입찰자수가 크게 증가할 수밖에 없습니다.
일례로 분리발주가 허용된 전기공사의 경우, 평균 입찰경쟁률이 1: 500을 넘어서고 있으며, 2012년의 경우 입찰경쟁률이 1 : 6,210에 달한 사례도 있습니다. 즉, 분리 발주시 경쟁은 더욱 심화되고 적정 업체의 선정은 더욱 어려워지는 결과를 초래할 것입니다.
결국, 분리발주 환경 하에서는 공공입찰제도의 특성상 선별 기능이 약화되면서 시장매커니즘 실종, 기술개발의 필요성 상실 등으로 건설업체의 하향 평준화를 초래할 가능성이 높다고 볼 수 있습니다. 또, 기술력이 우수한 하도급업체일수록 분리 발주시 수주 기회가 크게 줄어들게 되면서 역차별을 받게 될 우려가 높아집니다.
김태황 교수 : 분리발주를 한다면 전문 업체들이 특정 일반 업체에 예속될 필요가 없으므로 오히려 자유 경쟁을 통해 기업 구조조정을 유도할 수 있을 것입니다. 과도기를 거치면서 전문 건설업체의 경쟁력 우열이 나타나 산업 경쟁력을 강화시킬 수도 있습니다. 하지만 이렇게 되기에는 발주기관이 몇 배로 가중된 입찰 계약 절차와 시공관리의 부담을 효과적으로 담당할 수 있어야 하기 때문에 발주기관의 막대한 행정비용의 증가도 고려해야 합니다.
이건영 실장 : 건설공사 분리발주로 공종별로 공사가 나누어져 공종별 입찰자수가 증가해 건설업체의 하향 평준화를 초래할 가능성이 초래된다는 의견에 대해서는 동의하기가 어렵습니다.
종합건설공사가 분리 발주되어 전문공종별로 입찰이 이루어지면, 우수한 시공경험과 경영 상태를 가진 업체 간의 건전한 경쟁이 이루어져 건실한 업체가 낙찰될 것이며 원도급자로서 계약이행보증서 제출 등 시공책임이 더욱 강화되고 더 좋은 품질의 시설물을 만들 수 있기 때문에 오히려 중소기업의 경쟁력이 더욱 강화될 것입니다.
또한 1건 건설공사가 여러 건으로 나누어짐에 따라 입찰업체수가 늘어나는 문제가 있을 수도 있으나, 정상적인 입찰절차가 무시되어 입찰 후 네고, 제네고가 반복되어 초저가업체가 선정되거나 종합업체 입맛에 맞는 업체만 선정되는 등 하도급자 선정과정의 불투명성과 불공정성에 비추어 이는 오히려 입찰의 투명성과 공정성이 제고되고, 중소업체의 직접 수주기회 증가로 중소기업의 경쟁력이 더욱 향상될 수 있습니다.
김태황 교수 “업역제한 폐지는 장기적으로는 찬성한다. 하지만 분리발주의 경우와 마찬가지로 이를 위해서는 발주기관이 효율적인 발주방식을 선택하고 관리할 수 있는 역량 강화가 전제돼야 한다”
김명수 교수 “미국의 캘리포니아 주에서는 우리나라 보다 다양한 건설업 업종과 엄격한 면허체계를 가지고 있다. 이는 건설활동이 활발하고 또 이로 인해 분쟁이 빈번하기 때문으로 해석할 수 있다”
최민수 연구위원 “건설공사 도급 단계 축소나 종합건설업체의 역할 강화 등을 추구하려면, 선진국과 같이 종합건설업체에게 강한 ‘직접시공’ 의무를 부과해 시공자 본연의 위치로 회귀시키는 정책이 요구된다”
이건영 실장 “건설공사는 종합건설업자, 전문건설업자, 자재 생산자 및 장비 보유자 등이 참여해 단품을 생산하는 복잡한 구조로 이루어져 있으므로 참여자별 전문화 능력을 조율하는 것이 효율적이다”
건설업역제한의 폐지에 대해
사회 : 종합과 전문 업역을 획일적으로 구분하는 것은 글로벌화 된 시장 환경에 적합하지 않으며, 공사특성에 적합한 발주방식 선정 등 발주자에게 재량권을 부여하기 위해서는 종합과 전문으로 구분되어 있는 건설 업역을 전면 개방하는 것이 필요하다는 주장이 있는데, 이에 대한 의견은?
최민수 연구위원 : 만약, 분리발주가 법제화된다면, 종합건설업체가 건설생산체계에서 배제되는 문제점이 있습니다. 그런데, 종합건설업체는 1개사 당 평균 6명 이상의 기술 인력을 고용하고 있는 시공주체라는 점을 고려할 때, 세부 공종의 시공 분야에 직접 참여할 수 있는 기회를 부여하는 것이 타당할 것입니다.
그러나 현행법상 분리발주 방식에서 종합건설업체가 전문 공종의 시공에 직접 참여하는 것은 불가능한 상태입니다. 따라서 만약 일부 발주자가 분리발주를 선택한다면, 종합건설업체도 각 공종별 직접 시공에 참여하는 것이 전제되어야 할 것입니다. 이를 위해서는 ‘건설산업기본법’에서 규정하고 있는 종합건설업과 전문건설업의 역할 등을 개정하여 건설 분야 업역 조정이 먼저 선행되는 것이 필요합니다.
그런데 건설업체의 기술사 및 기사 보유 현황을 보면 종합건설업체는 1개사 당 6.2명, 전문건설업체는 1개사 당 0.6명으로서, 10배가량 차이가 존재합니다. 즉, 전문건설업체는 각 공종별로 기능인력 중심의 시공능력을 확보하고 있으나, 기술인력 중심의 공사 관리 능력은 미흡한 것으로 볼 수 있습니다. 따라서 업역 제한을 폐지할 경우, 종합건설업체가 시공능력을 갖추어나간다면 전문건설업체가 시장에서 어려움을 겪을 가능성이 높다고 판단됩니다.
김태황 교수 : 장기적으로는 폐지에 찬성합니다. 하지만 분리발주의 경우와 마찬가지로 이를 위해서는 발주기관이 효율적인 발주방식을 선택하고 관리할 수 있는 역량 강화가 전제되어야 합니다. 또한 현행 등록제 하에서는 (기존)전문업체의 시공관리 역량, (기존)일반업체의 전문 공사 수행 역량 등을 확인하기 어려우므로 건설공사 수행 체계의 혁신과 수행 역량 평가에 대한 제도적 장치가 우선적으로 마련되어야 것입니다.
김명수 교수 : 건설업역에 대한 논의는 오래 전부터 있어 왔다. 겸업제한 철폐 이후 잠재되어 있던 업역에 대한 논의가 다시 주목받는 것으로 보입니다. 정부가 등록제로 실시하고 있는 건설업 면허제에 대한 방향을 어떻게 잡느냐에 따라 좌우될 것입니다.
만약 업역을 없애고 영업범위를 없앤다면, 건설업 면허는 의미가 없어질 것으로 생각됩니다. 건설사업자는 사업자등록 만으로 건설행위를 영위할 수 있을 것입니다. 그리고 발주자는 각 건설업체들의 공사실적, 경영상태, 기술능력 등을 평가해 적격한 업체를 선정할 수 있을 것입니다.
글로벌화를 의식할 필요는 없을 것 같고, 향후 우리 건설 산업의 발전과 경쟁력 강화를 위해 어느 쪽이 더 좋을 것인지를 판단하는 것이 좋겠습니다. 미국의 캘리포니아 주에서는 우리나라 보다 다양한 건설업 업종과 엄격한 면허체계를 가지고 있습니다. 이는 건설업 면허가 없는 일부 주들에 비해 캘리포니아에서 건설 활동이 보다 활발하고 또 이로 인해 분쟁이 빈번하기 때문으로 해석할 수 있습니다. 우리의 건설 산업의 현실은 어떤 상황인지를 파악해 이에 맞는 정책적 선택을 하는 것이 좋겠습니다.
원도급자의 직접 시공에 대해
사회 : 그동안 정부에서는 일정비율 하도급 의무화 등을 강제하면서, 불가피하게 다단계 생산 체계를 유발하는 사례가 많았다는 지적이 있습니다. 따라서 건설공사 도급 단계 축소나 종합건설업체의 역할 강화 등을 추구하려면, 종합건설업체에게 강한 ‘직접시공’ 의무를 부과하여 시공자 본연의 위치로 회귀시키는 정책이 필요하다는 의견도 있습니다. 이에 대하여 의견 부탁합니다.
최민수 연구위원 : 건설공사 도급 단계 축소나 종합건설업체의 역할 강화 등을 추구하려면, 선진국에서와 같이 종합건설업체에게 강한 ‘직접시공’ 의무를 부과해 시공자 본연의 위치로 회귀시키는 정책이 요구됩니다. 그런데 정부에서는 오히려 그동안 일정비율 하도급 의무화 등을 강제하면서, 불가피하게 다단계 생산 체계를 유발하는 사례가 많았습니다.
원도급자의 ‘직접 시공’이란 일괄도급자인 종합건설업체(혹은 독립된 전문공종을 수주한 전문건설업체)가 건설현장 최하단의 직접시공단위인 십장(什長)이나 장비대여업자와 직접 계약을 맺는 것을 의미합니다.
경실련에서도 원도급자의 직접 시공 강화를 해법으로 제시한 바 있습니다. 외국에서도 원도급자에 대하여 직접시공 의무를 강화하고 있는 추세인데, 미국의 경우, 연방정부나 주정부에서 하도급 방식에 대해서 규제하지 않는 것이 일반적이나, 전체 공사중 원도급자의 직접시공 비율을 제한하는 경우가 많습니다.
예를 들어 연방고속도로청(FHWA)은 연방정부의 보조금이 지급되는 미국내 고속도로 공사에서 적어도 도급받은 공사의 30%를 원도급자가 직접 시공하도록 규정하고 있습니다. 또, 주정부의 교통부에서도 고속도로 건설시 직접시공 규정을 적용하고 있습니다.
예를 들어 뉴욕주 교통부는 원도급자가 도급받은 공사의 50% 이상을 직접 시공할 것을 요구하고 있으며, 오리건주 교통부에서도 고속도로 건설의 경우 30% 이상을 원도급자가 직접 시공할 것을 규정하고 있습니다.
김태황 교수 : 종합건설업체가 CM이나 감리회사가 아니라면 직접시공 의무는 필요하다고 판단합니다. 중층하도급의 폐단을 줄이는 데에도 유효할 것입니다. 하지만 종합건설업체가 공종별 직접 시공 인력이나 장비를 갖추지 않고서 위장 직영이나 불법 계약을 통해 직접시공(?)을 시행하는 폐단도 발생하고 있으므로 모니터링이 필요합니다. 업역 폐지로 나아가기 전 단계로서 일부 공종들에 대해 종합건설업체와 전문건설업체의 이종(異種) 면허(업역은 유지하되 일부 면허 공유는 허용)를 부분적으로 활성화시킨다면 직접시공 의무는 효과적으로 이행될 것으로 판단합니다.
김명수 교수 : 건설업체의 역할에 대한 재정립이 필요할 것으로 생각됩니다. 건설환경 변화에 따른 종합건설업의 역할과 전문건설업 및 설비건설업의 역할을 다시 정립하고 이에 맞추어 직접시공도 논의해야 할 것 같습니다. 종합건설업의 역할을 시공에 있다고 보면, 단연히 직접시공을 강화해야 할 것입니다.
나아가 건설공사 전체를 관리할 역할이 필요하다면, 종합건설업의 역할을 이에 맞추거나 별도의 업역(예를 들면 CM at Risk)을 활용하여야 할 것입니다. 종합건설업의 직접시공 강화는 당연히 전문건설업의 역할에도 영향을 미칠 것이므로, 보다 종합적인 차원의 분석과 검토가 필요합니다.
관련 사업자들의 복잡한 이해관계를 떠나 건설 산업의 발전과 경쟁력 강화 측면에서 각 업역별 역할 또는 업역 조정 등의 방향을 정립해야 합니다.
이건영 실장 : 수주산업의 특성상 건설업자는 시공에 필요한 모든 장비와 인력을 충족하고 있을 수 없어, 하도급이란 제도가 필수불가결 하며, 건설산업기본법상 종합건설업은 종합적인 계획·관리·조정을 하는 것이 주 업무이고 전문건설업자는 직접시공을 전담해 기술력과 생산성을 극대화하고 있습니다.
또한 직접시공을 강제해도 민간발주자는 직접시공을 확인하기 어려워 위장직영 및 불법하도급 등 불법행위를 오히려 조장·양산해 건설시장 혼란만 초래하고 있습니다.
또 공사수주 물량 감소 추세로 인해 건설공사 수주의 불확실성이 커지고 있는 실정으로 직접시공에 필수적인 전문 인력 및 장비를 상시 보유하기가 어려워 고정비용 증가가 우려됩니다.
건설공사는 종합건설업자(계획·관리·조정), 전문건설업자(시공), 자재 생산자 및 장비 보유자 등이 참여해 단품을 생산하는 복잡한 구조로 이루어져 있으므로 참여자별 전문화 능력을 조율하는 것이 효율적입니다. 또한, 주요 선진국인 독일, 영국, 일본 등도 직접시공 의무화를 직접적으로 규제하고 있지 않아 건설 산업 선진화에도 역행됩니다.
사회 : 오늘 좋은 의견들 감사합니다. 중소 건설기업을 육성하려면 건설산업의 내분을 일으킬 것이 아니라 중소기업 정책자금 지원 대상에서 건설산업을 제외한 조치부터 재검토해야 합니다. 정부가 나서서 건설산업을 천덕꾸러기로 몰아서는 안 된다는 게 건설산업계의 공통된 의견인 것 같습니다. 감사합니다.