그러나 현재 상생협력이라는 본래 취지와 목적은 논외(論外)가 되어버리고 업역 간의 대립과 갈등이라는 현상만이 나타나고 있다.
이러한 현상이 발생하게 된 주요 원인은 네 가지로 진단될 수 있다.
첫째는 새로운 제도가 기존 생산 환경이나 관행과의 조율이 미흡한 채 시행되기 때문이고, 둘째는 발주자, 종합건설사, 전문건설사 등이 새로운 방식과 역할에 대해 인식과 학습이 부족하며, 셋째는 새로운 제도 도입에 따라 발생한 추가적인 리스크를 효과적으로 조정할 수 있는 제도적 장치가 미흡하기 때문이고, 마지막으로 제도를 만들어 놓고 상생협력이라는 목표(성과) 달성 여부에 대한 이행점검이 부족하기 때문이다.
따라서 주계약자 공동도급 제도가 원하도급간 상생협력에 어느 정도 기여할 수 있는지는 위에서 언급한 네 가지 원인을 어떻게 해결하는가에 달려있는 것이지 제도 그 자체만을 놓고 어느 정도 상생협력에 기여할 수 있는가를 판단하는 것은 불가능하기도 하고 큰 의미도 없다.
- 박채규 교수(경희대학교) : 주계약자 공동도급 제도는 2006년 건설산업 상생협력 혁신보고에서 파트너링 공사방식(주계약자형 공동도급 제도) 활성화 방안으로 도입되어 ▲생산체계의 효율성 증대 ▲중소건설업체의 건전한 발전 유도하고 있다는 차원에서 긍정적으로 평가할 수 있겠으나, 발주자의 제도에 대한 이해 부족으로 부계약자를 전문건설업체만으로 제한하는 등에 문제가 있는 것도 사실이다.
- 김대인 교수(이화여자대학교) : 이 제도가 원하도급간 상생협력에 어느 정도 기여할 수 있는 제도인가에 대해서 판단하기에는 아직 이른 시점이라고 생각한다.
기존에 하도급거래공정화에 관한 법률, 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 등을 통해 저가하도급문제를 해결하고자 많은 노력을 기울였지만 이러한 문제점이 충분히 해결되지 못했다.
그 근본적인 원인은 ‘공공조달의 입낙찰제도’를 그대로 둔 상태에서 하도급의 문제로만 접근을 했기 때문이라고 생각한다.
주계약자 공동도급제도는 ‘공공조달의 입낙찰제’를 통해 이러한 문제점을 해결하려고 시도했다는 점에서는 긍정적이다.
다만 이 제도가 상생협력에 기여하기 위해서는 발주자의 역량이 갖추어져야 하고, 최저가낙찰제의 문제점을 해결할 수 있어야 한다.
이러한 문제점들을 어느 정도 해결할 수 있는가 하는 점이 주계약자 공동도급제도의 성공여부를 좌우하게 될 것으로 생각한다.
- 김태황 교수(명지대학교) : 이 제도가 제대로 운영된다면 원하도급간 상생협력에 기여할 수 있다고 판단한다.
문제는 제도의 내용이 아니라 운영이다.
2005년에 도입된 이 제도는 현 정부의 동반 성장이나 상생협력의 흐름에 편승한 것도 아니고 국가 경제 특히 복합적인 공정의 건설산업의 총체적 경쟁력을 강화하기 위한 전략적 선택이라고 볼 수 있다.
일반업체(원도급자)들의 반대 논리와 전문업체(하도급자)의 찬성 논리는 제도의 내용에 대해 상충되는 것이 아니라 바로 운영상의 문제를 지적하고 있다.
즉 일반업체는 주계약자 공동도급으로 진행되면 주계약자(일반업체)의 계획, 관리, 조정 능력이 발휘되기 어렵고 재정적, 행정적 부담이 가중될 것이라는 점을 우려하고 있는 반면에 전문업체는 구조적인 병폐였던 원하도급 불공정 행위(저가 공사비 전가와 체불, 하도급 선정의 불공정성 등)와 전문업체의 전문 기술력 향상 유인력 약화 등을 해소할 수 있다는 점에서 장점을 주장하고 있다.
그렇다면 이 제도는 양자 간의 우려와 기대감을 조절해 나아가는 방향으로 운영의 효율성을 확보하는 것이 관건이라고 생각한다.
이를테면 주계약자인 일반업체에게는 공사 이행에 필요한 계획, 조정, 관리 권한을 어느 정도 유지시켜 주는 대신에 전문업체에 대한 불공정 행위가 재발하지 않도록 부계약자인 전문업체의 견제 또는 참여 권한을 보장해 줄 수 있도록 보완대책이 필요할 것이다.
전문업체의 권리와 권한 확대에 따른 전문 시공에 대한 책임도 당연히 강화되어야 한다.
이런 관점에서 보면 본 제도는 제도 자체로서 상생협력에 기여한다, 하지 못한다라고 단선적으로 판단할 것이 아니라 기여할 수 있는 요소를 포함하고 있고 실제로 상생협력의 시너지 효과 증대를 목적으로 하고 있기 때문에 기여도를 높일 수 있는 보완적인 방안을 마련하는 것이 보다 중요하다고 판단된다.
보완적인 방안에는 발주기관의 책임있는 준비가 가장 중요하다고 생각한다.
제도가 도입된 지 6년째가 되고 2년 동안 시행 경험이 있는 것에 비해 참여자들(일반+전문)의 우려감이나 기대감이 현장에서 어떻게 발현되고 있고 무엇을 보완하거나 촉진해야 하는 지에 대한 평가와 분석이 없다.
단순히 2010년에 지자체별로 어떤 공종에서 얼마나 참여했는가라는 수준의 초보적인 통계 작성에만 머물러서는 상생협력의 취지를 발휘해 나가가기 어렵다고 본다.
- 사회 : 주계약자 공동도급으로 발주된 공사에서는 발주자가 지정한 전문공종의 경우, 종합건설업체와 전문건설업체가 짝을 이루어 입찰에 참여해야 하는데, 일반적으로 해당 지역내에서 해당 공종의 전문건설업체수가 부족해 종합건설업체가 입찰에 참여하지 못하는 문제점이 나타나고 있다.
이러한 문제점을 해결할 수 있는 방법은 없는지?- 박채규 교수 : 역선택의 문제점을 지적하는 것 같은데, 결론적으로 부계약자를 전문건설업체만으로 제한하는 법령의 근거는 없고, 일반 중소건설업체도 요건이 되는 경우 부계약자로 입찰에 참여할 수 있으며, 특히 발주자가 입·낙찰 방법과 부계약 공종을 선택함에 있어서 사전에 철저한 검증을 실시하도록 하여야 할 것이다.
- 김대인 교수 : 입찰에 참여하는 종합건설업체의 숫자가 기존 방식에 비해 줄어든다는 점만으로 바로 문제가 있다고 볼 수는 없다.
경쟁하게 되는 종합건설업체의 숫자가 구체적으로 어느 정도 줄어드는지, 그리고 이러한 감소의 정도가 ‘유효경쟁’을 저해하는 수준인지가 문제이다.
즉, 요건을 충족하는 전문건설업체의 숫자가 현저하게 소수여서 주계약자 공동도급을 실시하는 것이 종합건설업체간의 ‘유효경쟁’을 저해하는 것으로 판단될 경우에는 주계약자 공동도급의 실시를 억제해야 할 것이다.
그러나 유효경쟁이 확보되는 수준이라면 기존에 비해 입찰에 참여하는 종합건설업체의 숫자가 줄어드는 것은 이 제도의 본질상 불가피하다고 하겠다.
- 김태황 교수 : 단기적으로는 해당 공종의 전문업체수가 부족할 수 있지만 장기적으로는 별 문제가 안 될 것으로 판단된다.
만일 제도가 안정적으로 정착할 것으로 전망된다면 당연히 해당 지역 전문 공종의 업체수가 증가할 것이라는 점은 간단한 시장 논리이니다.
적은 수의 해당 전문업체의 참여도가 높아지고 수익성이 향상된다면 전문업체가 성장할 것이고 전문업체수의 증가는 당연한 귀결이 될 것이다.
또한 현재 지방업체들의 물량 부족을 고려하면 전문업체 부족을 심각하게 고려할 정도는 아니라고 판단한다.
일반업체의 경우에는 현재 경쟁력을 갖추고 있지만 일반업체간의 공동도급의 가능성이 낮아짐으로써 어려움을 받을 수 있다.
물론 주계약자 공동도급제의 대상 공사가 중앙정부의 500억원 이상 최저가낙찰제와 지방정부의 2-100억원으로 제한해 두었다고 하더라도 일반업체의 이러한 어려움을 최소화하기 위해서는 일반업체가 시장환경의 변화에 능동적으로 적응할 수 있도록 추진 속도 조절이 필요하다고 생각한다.
서울시의 경우 2010년 3% 수준을 2011년 25%, 2012년 50% 수준으로 인위적으로 확대하는 것은 다소 급진적이지 않은가 생각한다.
- 사회 : 주계약자 공동도급으로 발주시 계약이행에 대한 책임주체가 이원화되고, 하자담보책임이 불확실해지면서 발주자가 피해를 볼 수 있다는 의견이 제기되고 있다.
실제 운영과정에서 어떠한 문제가 발생할 것으로 예상되는지?- 박채규 교수 : 발주자가 부계약자의 분담이행 공종을 선택함에 있어서 사전에 계약목적물의 특성에 대한 충분한 검토 없이 복합공사의 일부 대형 공종을 금액 기준으로 선택하는 경우 공기지연에 대한 책임, 하자 분쟁에 대한 책임에 따른 발주자의 리스크가 기대될 수 있다.
- 김대인 교수 : 하자책임의 불명확성, 전문건설업체숫자의 부족으로 인한 종합건설업체의 입찰참가기회의 제약 등은 이미 많이 지적되어 온 문제들이다.
그러나 이들보다도 발주자의 부담증가로 인해 공공조달자체의 효율성이 떨어질 가능성이 존재하는 점이 앞으로 더 신경써야 할 문제라고 생각한다.
- 김태황 교수 : 저는 별로 염려할 사안이 아니라고 판단한다.
우리 사회도 이미 계약 문화가 정착되었고 계약 이행/불이행에 따른 법적 제재나 구제 장치가 상당 수준 작동하고 있다.
물론 계약 불이행 사태가 발생하면 복잡한 행정절차로 인한 거래비용이 발생하므로 제도적 장치만으로 해결책이 충분하다고 주장하는 것은 아니다.
발주자가 피해를 볼 수 있다는 우려는 두 가지 요인에서 비롯된다고 생각한다.
하나는 통합적인 관리력의 부재에서 비롯되는 문제이고, 다른 하나는 주계약자와 부계약자 간의 책임회피 문제일 것이다.
어느 것이든 관건은 계약 내용이다.
발주자가 기존 이행 실적과 과정을 면밀히 검토하고 문제점들을 고민한다면 이러한 우려사항들은 최소화할 수 있다고 판단한다.
다만 앞서 언급한 바와 같이 급진적인 추진 일정에 따르다 보면 기 추진사업에 대한 충분한 평가와 분석이 미흡한 상태에서 시행착오가 확산될 수도 있다.
따라서 지금이라도 분담이행방식이나 공동이행방식과 구별되는 이 제도의 계약 상 참여자의 책임과 권한을 명확하게 분담시키고 이후 피드백 과정을 거칠 수 있는 계약 내용을 세밀화하고 엄밀화하는 일이 필요하다고 생각한다.
- 사회 : 주계약자 공동도급의 적용대상을 보면, 기획재정부는 대형 공사인 500억원 이상 최저가낙찰제 공사를 대상으로 하고 있는 반면, 행정안전부에서는 중소규모인 2~100억원의 지자체 발주공사를 대상으로 하고 있다.
굳이 주계약자 공동도급이 필요하다면 어느 공사를 대상으로 하는 것이 바람직한지? 또, 발주자에게 재량권을 부여하는 방안에 대해서는 어떻게 생각하는지?- 김대인 교수 : 공사의 규모를 기준으로 이 제도의 활용여부를 결정하는 것은 바람직하지않다고 본다.
하자구분이 상대적으로 명확한 공사에 이를 적용할 필요가 있으며, 전문건설업체의 숫자가 어느 정도 확보되어서 종합건설업체간의 유효경쟁을 저해하지 않는 경우에 실시하는 것이 바람직하다.
주계약자 공동도급제도의 실시여부 자체에 대해서 계약공무원에서 재량권을 부여하는 것은 바람직하지 않다고 본다.
이 제도가 발주자의 업무부담을 가중시키는 측면이 있어서 이를 회피하고자 하는 경향이 발생할 수 있기 때문이다.
이처럼 실시여부 자체에 대한 재량권은 부여하지 않지만, 구체적으로 어떤 조건으로 공동수급체를 구성하게 할 것인지에 대한 부분에 대해서는 재량권을 부여하여 이 제도가 탄력적으로 운영되도록 할 필요가 있다.
- 박채규 교수 : 현행 규정도 대상공사 금액에 해당하는 모든 공사에 대하여 실시하는 것이 아니라, 발주자의 재량권이 보장되어 있다.
다만 국가계약법 적용기관과 지방계약법 적용기관간의 적용 대상 공사금액 규모가 다른 것은 해당 부처의 정책 목표에 따라 예산절감 목표를 추구하면서도 부실공사를 방지하고, 대·중·소 건설업체간의 상생협력을 활성화하려는 기획재정부 는 대형공사인 최저가 공사를 대상으로 하는 반면, 행정안전부는 발주 규모가 상대적으로 작고, 건수는 많은 지방자치단체의 특성과 중소건설업체 육성을 통한 지역 경제 활성화, 다단계 하도급 구조에서 비롯되는 공사비 누수현상 방지 효과가 큰 규모를 대상으로 사범사업을 실시하는 것은 당연할 것이다.
- 김한수 교수 : 발주자가 사업수행체계를 결정할 때 반드시 고려해야 하는 중요한 사항 중 하나는 시장 대응성과 가용성(market response and availability)이다.
쉽게 설명하자면, 어떤 특정한 방식(예 : 주계약자 공동도급방식)으로 건설사업을 발주했을 때 발주 목적(예 : 상생협력)을 달성하면서도 경쟁적으로 역량 있는 사업자를 선정할 수 있는지에 대한 신중한 분석과 검토가 필요한 것이다.
그러나 현재 우리 공공 건설사업의 발주 관련 제도나 발주자의 역량은 이러한 정교함 측면에서 매우 부족하다.
즉, 상생협력이라는 제도의 목표 설정은 되어 있지만 이를 극대하기 위해 어떤 사업을 대상으로 해야 하고 이를 어떻게 운영해야 할지에 대한 가이드라인은 전무하다.
이런 근본적인 사안부터 진단하고 공감대가 형성되지 않는다면 어떤 규모나 공종을 대상으로 해도 업역간의 갈등과 대립은 해결되지 않을 것이다.
따라서 주계약자 공동도급의 적용 대상을 단순히 금액 기준으로 구분한다는 것 자체가 안이한 발상이다.
상생협력이라는 근사한 정책 목표를 제시했다면 이에 걸맞은 제도적 운영 장치를 함께 제시하는 것이 정부와 발주자가 해야 할 역할이다.
이러한 정교한 노력 없이 관련 제도 및 관행과 튜닝(tuning)되지도 않은 낯선 제도를 산업에 던져주고 기업·업역간에 알아서 잘 해보라고 하는 것은 불합리하다.
발주자에게 재량권을 부여하는 방안에 경우도 마찬가지이다.
현행 국가계약법, 지방계약법, 감사제도 등이 발주자가 주계약자 공동도급 제도를 소신껏 활용할 수 있도록 뒷받침되지 않는다면 공공 발주자들이 굳이 새로운 제도의 리스크를 감당할 이유도 동기도 없다.
이런 상황에서 발주자에게 주어지는 재량권은 ‘선물’이 아니라 ‘부담’이다.
- 김태황 교수 : 단일 공종으로서 독립적인 전문성과 생산성이 발휘되고 공사 규모도 상대적으로 큰 편인 철근콘크리트 공사, 토공사, 상하수도 공사, 포장 공사, 조경시설 등이 상대적으로 확대 시행할만하다고 판단한다.
발주자에게 재량권을 부여하는 방안은 과도적으로 필요하다고 본다.
발주자의 재량권 확대와 책임성 증대는 공사 품질 제고를 위해서도 필요하며 특히 시설물들의 다양성과 창의성을 높이고 참여 업체들의 전문 경쟁력을 향상시키는 유인력을 제공하는 발주자의 역할은 더욱 강조되어야 한다.
똑똑한 발주자에게서 괜찮은 시설물이 탄생한다.
- 사회 : 주계약자 공동도급 제도에 대하여 종합건설업계는 반대하고, 전문건설업계는 찬성하고 있어 업역간 문제로서 대두되고 있다.
주계약자 공동도급제도를 존치하는 것이 필요한지, 존치해야 한다면 어떻게 운용하는 것이 바람직한지에 대해 의견을 달라?- 김태황 교수 : 비록 6년 전에 도입했다고는 하지만 1년간 시범사업을 시행했고 그 다음 1년간 실질적으로 시행한 단계인데 벌써 존치/폐지를 논의한다는 것은 너무 성급하다는 생각이 든다.
첫 번째 질문에서 언급한 바와 같이 갈등의 소지는 본 제도의 내용 자체의 문제보다는 운영상의 문제이므로 시행착오를 거치더라도 운영과정을 개선하는 방향으로 잡아야 한다고 본다.
또한 갈등의 주체를 일반업체와 전문업체로 틀지우는 것은 잘못되었다고 본다.
건설공사 참여주체에는 최종 소비자인 시민과 1차 수요자인 발주자가 있다.
업체들이 기업의 이익을 옹호하거나 증대시키려고 찬반 주장을 강하게 제기하는 것은 당연하다.
이러한 맥락에서 이 제도는 먼저 점진적으로 시행하는 것이 바람직하다.
제도 시행의 긍정적 효과와 부정적 효과를 면밀히 분석하고 보완할 시간을 충분히 가져야 한다.
확대 시행하고 나서 흐지부지 되지 않도록 시행착오를 최소화하는 점검이 필요하다.
제도 시행자도 자신이 없고 논리적이고 실증적인 근거를 갖추지 못하고서야 상생협력이라는 거대 담론을 현장에서 구현하기 위한 중대한 정책적 목적을 어떻게 참여자들에게 설득시킬 수 있겠는가? 다음으로 본 제도의 시행으로 일반업체가 이익분을 빼앗겼다는 생각이 최소화될 수 있도록 일반업체의 종합 관리력 강화 지원책을 마련해야 한다.
즉 제로섬 게임이 아니라 윈윈 게임으로 유도할 수 있도록 게임룰을 개선해야 한다.
이를 위해서는 참여자들을 설득할 수 있는 발주자의 사업추진 목적과 방식, 추진전략 및 관리 역량의 배가가 절대적으로 필요하다고 생각한다.
그렇지 못할 경우에는 이러한 역할을 충분히 담당할 수 있는 사업 수행 대리인을 확보하는 것이 중요하다고 판단된다.
- 김한수 교수 : 앞에서 주계약자 공동제도가 업역간 갈등과 대립을 유발시키는 네 가지 원인을 이미 언급한바 있다.
이 네 가지 원인을 다르게 표현하자면 주계약자 공동도급제도 성공의 네 가지 조건이라고도 할 수 있다.
만일 정부에서 상생협력이라는 정책 목표를 달성하기 위해 주계약자 공동도급제도를 존치시킬 것이라면 반드시 이 정책 목표의 달성 여부를 파악할 수 있는 성과 척도를 개발해 적용하여야 한다.
상생협력지수와 같은 성과 척도가 예가 될 수 있다.
단순히 발주 건수나 공사비 기준으로 주계약자 공동도급방식이 어느 정도 활용되고 있다는 것만으로 상생협력이라는 정책목표를 달성하고 있다는 착시현상은 반드시 피해야 한다.
즉, 주계약자 공동도급방식을 많이 활용한 정도가 상생협력에 기여한 정도라고 간주한다면 이는 전형적인 전시행정이다.
공공 발주자와 건설기업(종합 및 전문)은 새로운 방식에 어울리는 새로운 역할과 협력 모델을 정립하고 이를 학습하는 과정이 필요하다.
건설사업을 운영하거나 상대 주체를 대하는 인식이나 태도는 전혀 변하지 않는 상태에서 주계약자 공동도급방식으로 사업을 수행한다는 이유만으로 상생협력이 저절로 이루어지는 것은 아니기 때문이다.
이러한 새로운 인식과 태도는 주계약자 공동도급방식을 통해 새롭게 나타난 리스크(예 : 주계약자와 부계약자의 책임 범위 및 역할)를 어떻게 공정하게 분배하는가와 직결되어 있는 것이기 때문에 이에 대한 제도적 장치의 보완이 매우 중요하다.
마지막으로 아무리 선한 목적으로 제도를 만들어도 이를 선하게 활용할 수 있는 정교한 제도적 뒷받침이 없다면 선한 기업들조차 악하게 행동하게 만들 수 있다는 것을 정부는 반드시 기억해야 한다.
- 박채규 교수 : 이 제도를 잘못 이해한 발주자의 입찰공고 내용이 부계약자는 전문건설업체만 가능하도록 하거나, 그렇게 이해한 업계간의 일시적 분쟁으로 이해하고 있으며, 이 제도는 건설산업 규제 합리화 방안과도 연계된 만큼, 시범 사업에 대한 구체적인 사후평가를 통하여 문제점을 보완하면서 발주자의 재량에 따른 선택적 입·낙찰 제도로 존치되어야 하며 혹여 발생할 수 있는 역선택의 문제점과 입찰 참가자 수가 한정되는 등의 문제점을 보완하기 위한 주·부계약자에 대한 공동도급도 허용되어야 한다.
- 김대인 교수 : 제도의 실시에 따른 성패를 판단하기에는 아직 이른 시점이다.
이 제도가 저가하도급의 문제를 근본적으로 해결하기 위해 도입되었고 이러한 도입취지가 나름대로 정당성을 갖고 있다는 점을 고려하면 바로 이 제도를 폐지해야 한다고 주장하는 것은 성급하다고 본다.
주계약자 공동도급제도를 업역간 대립이나 타협의 문제로만 접근하는 것은 바람직하지 않다고 생각한다.
주계약자 공동도급제도도 결국은 공공조달제도의 일환이라는 점을 고려하면 공공발주의 투명성과 효율성을 높이는 것도 함께 고려해야 한다.
이러한 관점에서 볼 것 같으면 주계약자가 공동도급제도는 공공조달자체의 투명성과 효율성을 저해하지 않는 범위 내에서 이루어질 필요가 있다.
이를 위해서는 앞서 지적한 바와 같이 하자구분이 상대적으로 명확한 공사에 이를 적용할 필요가 있으며, 전문건설업체의 숫자가 어느 정도 확보되어서 종합건설업체간의 유효경쟁을 저해하지 않는 경우에 실시하는 것이 바람직하다.
또한 계약공무원의 재량권 행사를 적절하게 하도록 하기 위해서 계약공무원의 역량강화를 위한 노력이 계속해서 이루어져야 할 것이다.
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