[핫이슈-②]주계약자 공동도급제도, ‘확대 vs 폐지’ 논쟁
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[핫이슈-②]주계약자 공동도급제도, ‘확대 vs 폐지’ 논쟁
  • 오마이건설뉴스
  • 승인 2016.07.19 10:34
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종합, “자유로운 입찰참여 권리 제한”…전문, “다단계 하청과 덤핑하도급 문제 개선”

[오마이건설뉴스 오세원 기자] 계약자 공동도급은 종합건설사와 전문건설사가 컨소시엄을 이뤄 입찰에 참여하는 제도다. 이때 전문건설사는 하도급자가 아닌 계약상대자로서 지위를 갖는다.

국가계약은 300억원 이상, 지방계약은 2억∼100억원 공사에 선택적으로 적용되고 있다. 지난해에만 국가계약으로 76건이 발주됐다.

주계약자 공동도급제도를 놓고 종합건설업계와 전문건설업계간 논쟁이 뜨겁다. 양 업계간 논란이 뜨거워지자, 지난 3월 국토부는 양 업계 및 협회 관계자들을 불러 회의를 갖고, 지난 5월 건설산업정보센터에 ‘건설생산체계 효율화를 위한 생생협력 발주제도 개선방안’ 연구용역을 발주했다. 그 결과가 올 하반기에 나올 예정이어서 벌써부터 양 업계가 긴장의 끈을 놓지 않고 있다.

◇종합업계 “폐지해야 마땅” = 종합건설업체의 98.9%가 중소업체임을 감안, 무분별한 주계약자 공동도급 확대는 지양돼야 한다.

첫째, PQ통과 가능한 전문업체가 부족해 주․부계약자간 입찰 불균형이 발생한다.

단독입찰을 제한하고 전문건설업자와 공동수급체를 구성하도록 강제함에 따라 자유로운 입찰참여의 권리를 제한하고 있다. 입찰에 필요한 자격을 충족하는 전문업체의 수가 부족함에도 공동수급체 구성을 강요함으로써, 종합건설업체의 입찰참가기회를 박탈하고 있다.

또 PQ 통과요건을 갖춘 전문업체가 소수임에 따라 대형전문업체 위주로 입찰참여하는 구조로 변질되고 있다.

이는 시공경험 평가기준을 충족하는 전문업체가 많지 않고, 부계약자로 참여할 수 있는 지역 전문건설업체수도 부족하기 때문이다.

부계약자의 입찰가능 업체수가 주계약자보다 현저히 적을 경우, 부계약자가 주계약자를 상대로 네고(NEGO)하는 등 부작용이 발생한다. 결국, ‘대형종합업체-대형전문업체’간 공동도급을 조장하고 중견 종합․전문업체의 수주기회를 축소시키게 되어 공생발전의 취지에 역행하고 있다.

구미 하이테크밸리(1단계) 조성공사(수공)의 경우, 부계약공종(포장공사) 시공경험 충족업체가 부족해 시공경험을 완화해 재공고했다.

둘째, 보증서 발급 여력이 없는 전문업체가 공사를 수주함에 따라 주계약자가 보증서를 대신 발급하는 등 계약체결 지연 및 주계약자의 연대보증 부담만 가중되는 등 보증제도의 실효성을 상실시키는 현상을 초래하고 있다.

원주~강릉 철도 9공구 공사의 경우, 약 140억 정도인 부계약자의 지분에 대해 전문건설공제조합이 보증서 발급을 거부함으로써, 주계약자가 이를 모두 대신 발급한 사례다.

영종~교하 주배관 제1,2공구의 경우는 부계약자의 보증서 발급 지연에 따라 최초계약 및 물가변동에 의한 변경계약체결이 지연됐다.

셋째, 공기지연 및 시공의 효율성 저하 등을 야기해 발주자에게 피해가 되고 시설물의 품질확보가 곤란하다.

연계공종에서 선행공종을 맡은 부계약자가 주계약자 지시에 불응할 경우, 후행부분 구성원의 공기지연이 불가피하다. 부계약자에 공기지연 책임이 있음에도 발주기관에서는 총 공사기간만 강요, 부계약자의 공기지연에 대한 책임이 불분명하다.

대표적인 사례는 ▲연계공종간 간섭 및 업무 범위에 대한 이견 발생으로 공기지연(영종~교하주배관 제1,2공구) ▲부계약자가 선공정임에도 불구하고 준공일을 핑계로 공사협조 불성실, 발주기관에서는 공사기간 준수만 강요(부산지방공단) ▲책임시공에 대한 의식 결여로 최악의 경우 면허를 반납하겠다는 등 책임감없이 대응(충남 공주) 등이다.

부계약자의 임금․장비대금체불, 세금 체납 등으로 공기지연 및 대금 수령 지연사례도 있다. 대표적으로 ▲부계약자의 임금․장비대금 체불로 공사지연(대구광역시) ▲부계약자의 임금․장비대금 체불로 단체소요 사태 발생 및 작업불응 등(충남 공주) ▲부계약자의 국세 및 지방세 체납으로 대금수령 지연(종로구청) 등이다.

넷째, 하자책임 구분이 불분명해져 시설물의 하자발생시 수요자에게 막대한 불편과 피해를 초래하고 있다.

건설공사는 대부분 공종별로 유기적으로 연관되어 있어 구성원간 하자책임 구분이 어려워 분쟁을 야기 시키고, 적기하자보수도 곤란하다. 하자책임 구분이 불분명한 경우, 결국 종합적인 계획․관리․시공이 가능한 주계약자가 최종 책임을 지도록 하고 있어 주계약자의 부담만 가중된다.

주요 사례는 ▲마감․선행공정을 모르는 부계약자가 주공정인 철큰콘크리트 공사를 담당함에 따라 공기지연 및 방수하자에 대한 구분 모호(울산광역시 교육청) ▲외벽부분 크랙이 발생하였으나 골조와 조적공사간 불명확한 하자로 인하여 부계약자와 협의하고자 하였으나 연락두절, 결국 주계약자가 하자보수 실시(대전광역시) 등이다.

다섯째, 부계약자의 시공거부 또는 손실보존 요구, 책임소재가 불분명한 경우 발생한다.

부계약자의 시공업무 해태시 통제방법 부재, 특히 부계약자의 계약 해제․해지시 부정당제재처분을 하더라도 하도급 낙찰에는 영향이 없어 사실상 제재방법이 없다.

또, 손실 보전을 이유로 부계약자가 부담해야할 공동경비 등 분담금 미납부 문제 발생하고, 산업안전보건관리비, 환경보전비 등 부계약자 부분 미집행으로 주계약자가 같이 처벌 받는 문제를 야기시키고 있다.

주요 사례는 ▲손해보전 차원에서 주계약자가 부계약자의 잔여공사분(약 10%) 직접 시공 처리(부산지방공단) ▲부계약자의 적자예상으로 공사포기 후 주계약자에서 인수받아 시공(울산광역시) ▲부계약자의 이면계약요구 및 손해금액에 대한 민원신청으로 조사진행했으나 부계약자의 사실위조로 인한 취하(인천광역시 웅진군) ▲산업안전보건관리비, 환경보전비 등 미집행으로 주계약자 처벌(대구광역시) 등이 있다.

마지막으로 종전 종합-전문간 장기적 협력관계를 공사수주를 위한 일회성 협력관계로 변질되고 있다.

종합업체는 전문업체를 협력업체로 등록해 장기적인 원-하도급 협력관계를 유지하나, 주계약자 공동도급의 경우, 공사수주를 위한 공동도급에 지나지 않아, 1회성 협력관계로 변질되고 있다.

결국, 신뢰를 바탕으로 한 장기적 파트너십이 붕괴됨으로써 시공품질을 담보하기도 곤란한 상황을 맞고 있다.

부산 사하구의 경우, 부계약자를 찾기 위해 무작위로 전문업체에 전화, 상호 신뢰가 확립되지 않은 상태에서 공동도급에 참여시켰다.

결론적으로, 주계약자 공동도급 제도는 상생협력 관계를 위해 도입된 제도의 목적과 달리 계약이행의 비효율성만 초래하고, 종합-전문간 업역분쟁, 원도급 위주 전문업체-하도급 위주 전문업체간 위화감 조성 등 사회통합을 저해하고 있다.

하도급 저가낙찰 등은 하도급 적정성 심사, 지급보증, 직불제도 등 현 제도의 적절한 운용으로 개선해야 할 문제로 주계약자 공동도급 제도 확대 등으로 해결할 사항은 아닌다.

건설협회에 자료에 따르면, 행자부에서는 그 동안의 주계약자공동도급에 대한 성과분석을 위해 2011년 한국지방행정 연구원에 ‘주계약자 공동도급제도의 성과분석 및 개선방안’연구 용역 실시했으며, 그 결과 입찰선정, 공사관리 책임확보 등의 문제가 있는 것으로 분석됨에 따라 연구 용역 결과를 비공개 처리했다.

◇전문업계 “마땅히 확대해야” = 국가공사는 PQ를 통과한 30~40개 내외 종합업체만 참여해 전문업체수 부족 문제는 별로 발생하지 않는다.

지방공사는 주계약자가 부계약자 공종을 선택할 수 있도록 지방계약법 규정 개선 후 문제점을 해결했다.

유효한 경쟁이 확보될 수 있는 정도의 업체수라면 입찰진행에 문제가 없는 사항이며, 실제 입찰한 종합업체가 전문보다 적은 경우도 발생하고 있다.

주계약자인 종합업체는 공동수급체 구성을 위한 부계약자 선택권이 있어 공동수급체 구성 책임은 주계약자에게 있으며, 종합업체 스스로 선택한 결과를 제도의 문제점으로 호도하고 있는 것으로 개별 업체의 경영상 문제에 불과하다.

종합업체는 부계약자 선택권, 기존 하도급 공사 계약권, 불성실 시공시 재시공 요구권 등의 권한이 있어 전문업체는 종합업체에게 협조할 수 밖에 없는 입장이기 때문에 공기지연이 발생할 우려가 없다.

주계약자에 비협조적인 전문업체는 유대관계를 포기한 경우로서 이러한 업체는 하도급을 하여도 마찬가지이기 때문에 공기지연은 이 제도만의 문제가 아니다.

주계약자의 계획, 관리, 조정능력의 원활한 수행을 위해 가급적 주계약자의 시공참여비율을 높게하고 주공정도 주계약자가 이행하고 부계약자로 하여금 주계약자에 대해 적극적인 협조의무를 부여함으로써 사실상 전문업자에 대한 우월적 현장시공권이 보장되도록 하고 있다.

부계약자의 적정 공사비 확보로 공사품질이 오히려 확보되어 있으며, 불법․불공정행위 및 부당 감액 근절 등의 원인이 제거되어 임금․장비대금체불 등의 발생 여지가 대폭 축소됐다. 건설산업기본법에 건설기계대여금 지급보증제도가 도입되어 일부 장비대금체불의 경우 제도적으로 보완됐다.

지방계약법의 경우, ‘발주전에 설계서의 공종을 분리’토록 해 주계약자와 부계약자간 시공할 부분, 하자구분을 분명히 구분하여 분쟁소지를 예방했을 뿐만 아니라, 주계약자 발주공사가 대부분 1∼2개의 전문업체가 참여하고 있어 하자분쟁 소지가 오히려 감소해 주계약자의 2차적인 하자책임 부담도 최소화했다.

2015년 지방공사의 공동수급체 구성원 중 1개 업종이 부계약자로 참여한 비율이 96%에 달했다

전문건설업체가 1차적으로 전적인 하자책임을 지고, 2차적으로(하자구분 곤란시) 관련 구성원이 연대책임을 지도록 하고 있으며, 2차 책임으로 까지 갈 경우는 거의 없다.

오히려, 전문업체는 발주자에게 하자이행증권을 발주처에 직접 제출해 직접 하자책임을 지도록 강화하고 있어 하자에 대한 모든 책임을 지고 있어 책임감이 강화됐다.

하자는 기존 공동계약, 원도급자간, 원․하도급자간 모두에서 발생하는 문제로서 주계약자 제도에만 발생하는 특별한 문제가 아니다.

부계약자의 계약 해제․해지는 부정당제재 처분을 감수하더라도 적정공사비가 확보되지 않아 부득이하게 경영상 판단하는 것으로 적정공사비 확보가 이루어지고 있는지 검토가 필요하다.

공동경비 분담금 미납금 문제, 산업안전리비 및 환경보존비 미집행은 일부 현장에 발생하는 지엽적인 문제로서 주계약자가 부계약자 탈퇴 요청 등 관리․조정 권한 행사로 해결 가능하며, 이는 공동이행방식에서도 발생되는 문제로 주계약자 공동도급만의 문제가 아니다.

주계약자 제도는 종합업체가 낙찰, 시공 등에 적합한 최선의 전문업체를 선택하게 되고, 전문업체는 지속적으로 선택받기 위해서 성실시공 등 종합과 원만한 관계를 유지할 수밖에 없다.

따라서, 전문업체는 지속적으로 부계약자가 되고, 하도급도 받기를 원하기 때문에, 주계약자 하에서도 하도급체계와 마찬가지로 원도급자와의 협력관계가 중요할 수밖에 없다.



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