근로자, 자재장비업자 체불 대책없어 대금 체불 악화 우려

[오마이건설뉴스 오세원 기자]공정위가 지난 7일 발표한 ‘하도급 직불제’ 확대 시행 방침에 건설업계는 물론 건설근로자들이 아우성이다.

건설업계와 건설근로자들은 현장 상황을 외면한 전형적인 탁상공론식 행정이라고 강력 반발하고 있다.

이들 양자는 건설현장의 혼란과 갈등을 유발하고 사회적 약자 보호를 무시하는 발주자의 하도급자에 대한 직불은 마땅히 폐지돼야 한다고 주장하고 있다.

공정위 하도급 대금 직불제 추진방안에 따르면, 2016년 17개 광역지자체와 20개 공공기관이 발주하는 15조9,469억원의 공사에 대해서 하도급 대금 직불제가 시행된다.

이는 공공부문 전체 발주 규모 34조2,485억원의 47%에 달하는 규모다.

직불제 추진 방안을 세부적으로 보면, 광역지자체의 경우 올해 예상 발주 규모 총 6조7,546억원 중 79%인 5조3,315억원 규모의 공사에 대해 직불제가 시행된다.

직불 규모와 비중을 권역별로는 ▲서울, 경기, 인천, 강원 등 중부권 2조4,707억원(직불 비중 86%) ▲경남․북, 대구, 부산, 울산 등 영남권 1조796억원(73%) ▲전남․북, 광주, 제주 등 호남권 9,499억원(77%) ▲충남․북, 대전, 세종 등 충청권 8,313억원(72%)이다.

공공기관의 경우 올해 예상 발주 규모 총 27조4,939억원 중 39%인 10조6,154억원 규모의 공사에 대해서 직불제가 시행되게 된다.

직불 규모와 비중을 분야별로는 토지개발 분야 4조7,905억원(37%), 교통․항만 분야 4조7,492억원(46%), 에너지․환경 분야 1조757억원(24%)이다.

하도급 대금 직불 유형으로는 조달청 운영 ‘하도급지킴이’, 산업통상자원부 ‘상생결제시스템’, 서울시 ‘대금e바로’ 등 대금 직불 시스템을 활용한 직불이 있다.

그리고 직불 조건부 발주를 통한 직불과 발주자․원․수급 사업자 간의 사전 합의를 통한 직불 등이 있다.

지자체의 경우 주로 ‘하도급 지킴이’를 활용해 대금 직불을 수행(서울시 ‘대금e바로’)하고 있으며, 공공기관의 경우는 직불 시스템뿐만 아니라 직불 조건부 발주 등 보다 다양한 유형을 통해 직불제 시행을 확대해 나가고 있다.

계약 당사자주의 원칙에 반하며, 계약상대자 권리 침해
건설업계는 사인간의 계약관계에서 당사자 아닌 자에 의한 대금지급은 계약상 당사자 일방의 권리를 부당하게 제약해 사인간 거래 관계에 대한 과도한 개입이라고 지적했다.

특히, 발주기관의 하도급대금 직접지급 의무화는 계약당사자인 원도급자의 법적 지위 및 권리를 침해하는 위법 행위라고 강한 불만을 표시했다.

또한 건산법, 하도급법에서 정하고 있는 하도급대금 직접지급 사유외에 발주자에게 직접지급을 의무화하는 것은 과잉금지의 원칙에 반해 위헌 소지의 우려가 있다는 지적이다. 원사업자에게 도급계약에 따른 공사 이행의무 및 이행 지체에 대한 책임, 하자담보책임만 부여하고, 이에 대한 대금수령권을 강제적으로 박탈하는 것은 계약 기본원칙에 어긋난다는 주장이다.

하도급대금 직접지급을 법에서 정하고 있는 사유로 한정하지 않고 일반화할 경우, 선의의 원사업자의 피해도 우려된다. 약자보호를 위한 제도적 장치는 우월적 입장에서 권리를 남용하는 자에게 적용되는 것이 바람직하며 견실하고 우량한 업체까지 적용하는 것은 기업경영의 자율성을 과도하게 침해하는 규제라고 불만을 토로했다.

‘현장 기능인력 등 2차 협력자에 대한 보호정책’ 역행
해당업계는 건설산업의 생산 및 고용구조 상 하도급대금 직접지급은 2차 협력자 보호를 위한 제도적 장치의 부실화를 우려하고 있다.

원사업자는 수급사업자 부도 발생 여부를 수시로 체크하며 현장 근로자, 자재, 장비업체의 대금지급여부를 관리를 통해 하도급대금을 지급하고 있고 수급사업자의 부도발생시 원사업자는 관련 자재, 장비업체, 근로자의 대금 체불 사항을 관여해 대위변제 등 해결방안을 모색하고 있다.

그러나 직접지급이 확대되면, 발주자가 자재대금, 장비비, 인건비까지도 확인하는 것이 현실적으로 불가능해 사회적 취약계층은 도산, 파산, 생계 곤란 등 심각한 경제 활동 위기에 봉착할 우려가 있다는 지적이다.

현장에서 실제 일하는 장비․자재업자나 근로자는 수급사업자의 잦은 부도와 대금사고 때문에 대부분 원사업자와 거래를 희망하고 있는 것으로 나타나고 있다.

아울러, 하도급법 위반은 1차 거래보다는 근로자, 자재, 장비업체간 거래에서 더 많이 발생하고 있어 수급사업자의 노무자, 자재․장비업자 등에 대한 대금 체불 방지 효과가 미지수다.

특히, 건설근로자와 자재․장비업자는 건설생산체계의 최하위 계층으로 이들을 보호하는 제도는 취약하거나 전무한 실정이다. 이로 인해, 오히려 1차 수급사업자가 자재, 장비업자, 근로자를 상대로 법적인 큰 제약없이 불공정행위를 자행하고 있다는 게 해당업계의 설명이다.

또한, 하도급대금 직접지급시 원사업자는 대금지급의 법적 책임이 소멸되나, 근로자, 자재, 장비업체에게 미지급이 발생되면 원사업자는 발주자 압력, 공기 준수 등을 이유로 부당하게 대위변제를 당하고 손해에 따른 적절한 보상도 불가한 상황이다.

특히, 발주자가 임금 및 장비대여 대금에 법적지급 의무가 없는 원사업자에게 대위변제를 강요 또는 강제하는 불공정행위가 만연할 우려를 낳고 있다.

한편, 계약이행보증의 보상방식이 실손보상으로 대위변제액이 보상범위에 들어가지 못해 원사업자는 하도급대금을 이중지급하는 등 경영활동에 심각한 부담으로 작용하고 있다.

따라서, 하도급대금 직접지급 후 수급사업자 부도시 근로자, 자재, 장비업자 등은 대금지급을 받기가 어려울 뿐만 아니라 구제수단이 없어 직접지급의 활성화 목적과 배치된다는 주장이다.

원활한 공사수행 차질 우려 및 수급사업자 유동성 위기 초래
발주자가 하도급대금을 직접지급할 경우 원사업자가 수급사업자에 대한 공사관리 조정 수단 상실로 공사기간 지연 및 공사품질 확보에 지장이 우려된다는 현장 목소리다.

원사업자는 대금 지금 권한이 없기 때문에 수급사업자에 대한 통제권이 현저히 약화되어 종합적이고 효율적인 공정관리와 품질관리에 문제가 발생할 수 있다. 일부 하도급자가 공사이행의무를 제대로 수행하지 않을 경우, 전체 공사의 공정관리에 차질을 야기해 원사업자의 지체상금 부담을 초래할 우려도 있다.

발주자가 직접 수급사업자에게 직접 지불하면 수급사업자는 전체 공기나 공종과는 상관없이 자기 공종만을 발주자와 상대하며 공사를 수행하려 하기 때문에 적기 시공 및 효율적 공정관리에 애로가 발생할 것은 ‘불을 보듯 뻔하다’는게 현장 관계자들의 이구동성이다.

발주자로부터 원도급 대금이 매월 지급되지 못하는 경우, 수급사업자는 현금흐름 악화로 대금지급여건이 위축될 우려도 있다.

특히, 하도급 계약자(원사업자↔수급사업자)와 대금 지급자(발주자↔수급사업자)가 달라 법적인 책임 소재 확정이 어려워 당사자간 상호 법적 분쟁 가능성이 농후하다.

만약 발주자 또는 원사업자가 특정한 사유를 원인으로 공사 대금 지급을 거부할 경우 수급사업자는 발주자를 상대로 소송을 제기하고, 이 경우 사실 관계가 제대로 파악되지 않거나 입증 자료를 가지고 있지 않은 상태에서 발주자는 관련 소송을 검토하는 등 부작용이 발생한다.

발주자의 행정부담 및 비용부담 증가 우려
하도급대금 직접지급 확대는 발주자의 과중한 행정부담 및 불필요한 사회적 비용부담을 발생시킬 우려도 낳는다.

현재 원사업자가 수행하고 있는 하도급대금지급업무, 공사관리업무와 수급사업자의 근로자 등에 대한 임금 지급 확인․관리 업무를 발주자가 상시 관리해야하는 업무가 증대하는 현실이다.

직접지급시 수급사업체 부도로 현장근로자, 자재업자, 장비업자 등 대금 체불 발생시 관계자의 민원접수 및 처리에 추가 행정인력 투입과 해결에 상당한 시간이 소요됨에 따라 발주자가 모두 부담해야 한다.

발주자는 수급사업자 부도시 근로자 등의 임금체불 등 민원처리 및 공탁절차 수행 등에 대한 자신의 업무를 원도급자에게 전가할 가능성도 크다.

일례로, 발주자가 공탁을 신청하기 위해서는 공사현장의 기성 현황, 자재 납품 상태, 장비 사용 실태, 근로자 임금 지급 현황 등을 종합적으로 확인한 후 법원에 공탁절차를 진행해야 한다.

그러나, 하도급대금을 발주자가 직접 지급할 경우 수급사업자 부도시 이런 일련의 모든 현장 상태를 발주자가 직접 관리하고 수많은 자재공급자․장비업자를 상대로 공사 진행 현황을 확인해 공탁을 진행하기는 사실상 불가능하다.

한편, 정부는 하도급․자재․장비대금, 노무비 체불방지를 위한 전자적 하도급관리 시스템 도입해 운영중이다.

기획재정부 계약예규 상에 하도급대급지급확인제가 도입되어 있고, 서울시의 ‘e-바로 시스템’이나 조달청의 ‘하도급지킴이’ 등 하도급대금의 적정지급 여부를 실시간으로 확인하는 시스템이 시행중이며 활성화 단계다.

그리고, 전자조달시스템내의 대금지급시 자유로운 처분권을 제한해 사실상 직접지급의 효과가 발생하고 있다.

발주자가 하도급대금을 직접 수급사업자에게 주는 제도를 전면 시행하고 있는 국가는 全無(전무)하다.

일부 국가 또는 자치주에서는 아주 엄격한 조건하에서 발주자가 직접 하도급자에게 하도급대금을 지급할 수 있게 규정하고 있다.<표 참조 : 외국의 하도급대금 직접지급제도 현황>

독일의 경우, 직접 지급 요건으로 발주자가 위탁한 공사를 하도급자가 수행했고, 원도급자가 공사비를 지급하지 않아서 하도급자가 공사를 중지할 수 있는 권리를 갖고 있어야 한다.

또, 발주자가 하도급자에게 공사비를 직접 지급함으로써 공사 속행을 보장할 수 있고 하도급자에게 지급하겠다고 통지했는데, 원도급자가 이에 대한 이의를 제기하지 않은 경우이다.

미국 매사추세츠주는 하도급자가 공사를 완성했음에도 불구하고 하도급대금을 받지 못한 경우에 공사 완성일로부터 70일 이내에 하도급자는 발주자에게 하도급대금을 직접 청구할 수 있다.

또한, 주기적으로 받게되어 있는 기성금도 예정된 기간에 받지못했을 경우 발주자에게 기성금을 직접 청구할 수 있고, 절차는 공사 완성 대금의 경우와 거의 동일하다.

하도급자의 하도급대금 청구는 청구하는 대금의 자세한 내역과 하도급 공사를 완성했다는 사실을 공증인 앞에서 선서하고 공증을 받아 등기 우편으로 발주자에게 우송하거나 직접 전달해야 한다.

또한, 사본을 원도급자에게도 등기 우편으로 우송하거나 직접 전달하여야 하며, 사본을 받은 원도급자는 10일 이내에 발주자에게 이에 대한 답변을 송부해야 하고 사본을 신청한 하도급자에게 송부해야 한다.

원도급자의 답변에는 하도급자에게 지급할 비용의 자세한 내역을 포함해야 하며 원도급자가 하도급자에게 요구한 클레임도 포함해야 하고 공증인 앞에서 선서하고 공증을 받아야 한다.

하도급자의 하도급대금 청구와 원도급자의 답변을 받은 발주자는 15일 이내에 유보할 금액 등을 차감하고 하도급대금을 지급하여야 하고 청구한 내용에 원도급자와 하도급자가 차이가 있을 경우에는 원도급자와 하도급자 공동 명의의 예금계좌에 입금토록 하고 있다.

일본은 어떤 형태로든 발주자가 하도급대금을 직접 하도급자에게 지급하는 제도는 존재하지 않는다.

단지, 발주자의 승인을 얻는 경우 원도급자는 제3자에게 공사대금을 대리 수령하게 할 수 있는 제도가 있는데 이는 원도급자가 금융기관으로부터 차입을 할 경우 발주자가 직접 금융기관에 대금을 지급할 수 있다.

하도급대금 직접지급 확대는 신중히 검토해야 한다는게 해당업계 뿐만 아니라, 건설근로자들의 이구동성이다.

이에 발주자가 하도급대금을 원사업자를 거치지 않고 수급사업자에게 직접 지급하는 내용의 제도 개선 추진을 유보하고, 공공공사에 공사대금 지불 관리시스템 전면 시행 시 대금지급 및 대금 수령을 2차 협력자까지 확대해야 한다는 주장이다.

불가피하게 직불 확대 시 ▲당사자간 대금 직불의 경우 자재․장비업자 및 건설근로자까지 확대․적용 ▲원사업자에 대한 행정부담 전가 금지 및 부당한 대위변제 요구 금지 장치 등 마련 ▲수급사업자의 대금체불로 인한 공사지연시 공사기간 연장 ▲‘하도급지킴이’ 등 대급지급 전자확인시스템을 사용하는 경우 ‘하도급대금 지급보증서’ 발급 면제 등이 전제돼야 한다는 게 해당업계의 주장이다.