오마이건설뉴스는 지난 제263호 신문부터 조준현 대한건설협회 총무지원 실장<사진>의 2014년 국방대학교 안보과정 연구논문 ‘북한의 사회간접자본 : 실태분석과 건설활성화 방안’을 연재중입니다. - (4)

이와 같은 교통인프라의 전면적 확충에 따라 철도는 1,950㎞의 현대화로 전철화율은 1989년 26%에서 2005년 51%로 향상되었다. 도로는 고속도로 780㎞의 신설을 포함하여 총 2,000㎞의 도로 건설로 국토면적(㎢)당 연장이 1989년 0.02㎞에서 2007년 0.03㎞로 증가하였다. 그리고 공항시설의 확충으로 항공기 운항횟수는 1989년 4만 4,000회에서 2007년 11만 8,000회로 2.7배, 항공여객 수는 335만명에서 548만명으로 64% 증가하였다.

이와 같은 교통인프라의 확충은 구동독 지역 사회의 발전을 견인하고 있다. 서독과 동독 지역 사이는 물론이고 동유럽 국가와의 인적·물적 교류가 활성화됨에 따라 구동독 지역의 사회·경제적 변화를 유도할 뿐만 아니라 산업기지의 입지여건을 개선하여 산업 활성화에 결정적 기여를 하였다.

교통부문의 사회간접자본 공급 확대와 함께 동시에 통신시설 현대화, 주거환경 개선, 도심재개발 등 동독지역 주민들의 생활여건 개선을 위한 다양한 건설투자가 있었다.

독일은 1990년 통일이 된 이후 초반기에는 경제 불황을 겪기는 했지만 20년이 지난 지금은 통일을 원동력으로 유럽 최강의 경제대국의 입지를 견고히 하고 있다.

우리는 독일의 구 동독지역의 사회간접자본 재건 사례로부터 많은 교훈을 얻을 수 있다. 주택과 사회간접자본의 과잉공급 문제, 지역 간 개발격차의 문제 등을 반면교사로 하여 효율적인 통일대비 계획을 수립하고 우리의 여건에 맞는 현실적인 재원조달방안을 마련할 필요가 있을 것이다.

통일시대에 추진할 개발의 목표와 과제를 분명하게 함으로써 지금 우리가 남북교류를 통해 무엇을 해야 할 지가 명확해진다. 특히 남북협력 단계에서부터 미래의 통일비용을 줄이기 위해 보다 효율적인 대북투자 계획을 수립할 필요가 있다.

우리는 동서독이 통일 이전에 사회문화, 사회간접자본 분야에서 꾸준히 교류협력을 지속해왔다는 것을 주목할 필요가 있다. 이것은 그들이 ‘미처 의도하지 못했던’ 통일비용 절감효과를 가져왔던 것이다. 분단시기인 1971년부터 1989년 사이에 서독이 동독에 지원한 약 7조 1,500억원 가운데 80% 이상이 고속도로와 철도 등 교통부문의 개선에 투입되었다는 것은 우리에게 시사하는 바가 크다고 할 수 있다. 남북교류과정 속에서 우리는 통일비용을 줄일 수 있는 것이다.

제3장 북한의 사회간접자본 건설수요 및 자금조달방안

제2장에서 살펴보았듯이 북한의 사회간접자본의 실태는 대부분 열악한 상황이다. 사회간접자본 건설 수요는 모든 분야에 있으며 통일 이후에 어차피 해야 할 부분으로 통일비용을 절감하기 위해서는 통일 이전에 건설이 필요하며 동시에 눈에 보이지 않게 통일을 앞당기는 역할을 할 수 있다.

한편, 북한 내 사회간접자본 투자는 남한의 경제적 투자 동기가 작용할 수 있는 방안이 검토되어야 한다. 통일 이후는 통일 한국의 관점에서 남북한 전 지역에 대한 균형발전의 계획 하에 체계적으로 북한 내 각종 사회간접자본을 구축하여야 할 것이다.

특히, 북한의 사회간접자본 건설 수요가 있다 하더라도 문제는 건설비용이다.

북한의 재정난은 여전히 쉽게 해결되고 있지 않은 것으로 알려져 있다. 북한의 재정으로는 건설하기 어려운 실정이다. 따라서 제3장에서는 북한의 단·중장기적으로 건설이 필요한 사회간접자본 건설수요와 북한의 사회간접자본건설에 따른 자금조달방안에 대해 살펴보고자 한다.

제1절 북한의 단기 사회간접자본 건설수요

북한 내 건설수요는 통일 이전인 남북 협력시기와 통일 이후 시점을 비교할 때 차이가 있을 수 있다. 통일 이전 시기는 남북한 간 협조해서 북한 내 사회간접자본 시설을 구축해야 하기 때문에 북한 당국의 의사는 중요한 결정 요소가 된다. 즉, 북한의 동의와 협조 없이는 북한 내 사회간접자본 구축은 현실적으로 불가능하다. 이런 차원에서 남북 협력시기에는 북한이 원하는 최우선의 건설수요를 파악하는 것이 필요하다.

이를 위해 북한의 2014년 신년 공동사설에서 나타난 북한의 건설수요와 북한 관련 연구 및 북한 내 동향, 전문가 분석 등을 통해 파악된 북한 내 최우선 건설수요에 대한 분석이 필요하다.

북한의 2014년도 경제 정책은 농업, 건설과 과학기술을 앞세우고 있다. 과거의 경우는 농업과 경공업을 동시 강조한 이후, 4대 선행부문(전력, 수송, 금속, 화학)을 내세웠었다. 2014년 농업을 중시한 것은 여전히 식량문제 해결이 최우선 과제로 제시되고 있다는 것을 보여준다. 농업과 관련해서는 2013년에 쌀값이 안정되었고, 가을 수확이 좋았던 것을 보면 성과가 있었다. 2014년에도 이를 계속하고자 하는 것으로 보인다.

특이한 것은 건설을 강조하는 것이다. 김정은도 사회간접자본 시설 부족으로 생산성 향상이 되지 않고 있다는 것을 인식하는 것으로 보이며 또한 건설 분야의 성과를 통해 자신의 업적을 내세우고자 하는 것으로 보인다.

특히 평양에서의 ‘훌륭한 건축물’과 정치적 배려대상자를 위한 아파트 건설, 세포지구 축산기지 건설, 고산과수농장건설, 문화봉사기지 등이 김정은이 내세우고자 하는 업적과 직접 관련이 있다. 이밖에 간석지 건설, 황해남도 물길공사는 농업관련 건설이다. 이를 위해 2014년에도 최용해가 중심이 되어 군인이 대거 건설에 참여할 것이며, 각종 도시 미화를 위해 주민 노력 동원과 금품 기부 강요가 높은 수준에서 유지될 것으로 보인다.

북한의 2014년도 공동사설의 특징 중 하나는 건설을 강조하면서 건축물, 아파트, 축산기지, 간석지 등 통일 이전인 남북협력시기에 남한이 북한에 공급하는 최우선 건설사업은 북한 주민들이 궁핍에서 벗어나는 분야에 집중되어야 한다. 또한 북한 내 각종 사회간접자본 시설의 구축으로 생산력을 증대시키고 경제를 재건하여야만 남북 간의 소득격차를 축소시킬 수 있다를 최우선 경제과제로 설정함에 따라 관련 건설수요도 파생될 것으로 보인다.

북한 경제의 재건은 궁극적으로 통일비용을 절감시킬 수 있다. 북한 지역의 사회간접자본 투자는 통일 이후에 어차피 해야 할 부분인 동시에 눈에 보이지 않게 통일을 앞당기는 역할을 할 수 있다. 한편, 북한 내 사회간접자본 투자는 남한의 경제적 투자 동기가 작용할 수 있는 방안이 검토되어야 한다. 통일 이후는 통일 한국의 관점에서 남북한 전 지역에 대한 균형발전의 계획 하에 체계적으로 북한 내 각종 사회간접자본을 구축하면 된다.

북한의 단기 사회간접자본 건설수요를 살펴보면 다음과 같다.

첫째, 북한의 식량생산 기반 확충을 위해서는 통일 이전의 남북협력시기에는 우선적으로 자연재해로 인해 피폐해진 농경지의 복구와 개간, 관개 수로의 개선 및 확충, 간척지의 복구와 제방 보강 등의 건설사업이 필요할 것으로 보인다.

둘째, 북한의 생필품 부족 문제를 해결하고 북한 산업의 국제경쟁력을 제고하기 위해 단기적으로는 개성공단의 2, 3단계 확대사업이 재개되어야 하고, 나진·선봉, 신의주 경제특구에 대한 개발에 국내 기업의 참여가 필요하다. 또한 금강산 및 백두산지구에 대한 관광 사업이 재개 및 확대될 경우 관광인프라 개발에 관한 대규모 건설사업의 추진이 가능하다.<표 1 참조>

셋째, 북한 내 교통인프라 시설은 2007년 10월, 제2차 남북정상회담 직후 발표된 ‘10·4 공동선언’에서 합의된 내용대로 이행하는 것이 필요하다. 10·4 공동선언에는 북한의 핵심 경제력이 집중된 서해축에 도로, 철도, 항만, 공단 등의 인프라 사업을 추진하는 방안에 대한 협력 내용을 담고 있다. 즉, 북한의 서해축 거점인 개성, 평양, 신의주, 남포 등을 경유하는 개성~평양 고속도로와 개성~신의주 철도 개보수 사업이 포함되어 있다. 항만은 나진·선봉 경제특구내의 나진항과 인근 청진항의 개보수와 확충에 국내 건설기업의 참여를 모색해야 한다.

공항은 북한이 계획하고 있는 나진·선봉공항 건설과 백두산 관광과 연계된 삼지연공항 개보수를 검토할 수 있다<표 2 참조>.

특히, 한반도는 동북아의 통합 교통·물류체계를 구축하는 차원에서 한반도 종단철도(TKR : 경의선, 동해선)와 대륙철도의 연결을 추진하는 것이 필요하다. 이 사업은 남한의 입장에서 물류비와 배송시간을 획기적으로 절감할 수 있어 이익이 되며, 북한은 철도 통과에 따른 통행비를 징수함에 따라 수입이 발생할 수 있다. 또한 철도는 폐쇄된 상태에서 북한 지역을 통과하는 것이므로 북한 사회에 미치는 영향력도 도로에 비해서 크지 않다<표 3 참조>.

넷째, 북한의 에너지 및 전력난 해결을 위해 6자회담 결과 및 북핵문제의 해결과 북한의 개방을 전제로 남한이 독자적으로 200만kw의 전력을 북한에 직접 송전하는 사업을 검토할 수 있다. 그리고 경제특구 지역에 대한 전력공급 사업과 함께 현재 추진 중인 남-북-러 가스관 연결사업의 추진이 필요하다.

다섯째, 주택 건설사업의 경우 경제특구 지역 내의 근로자용 기숙사 및 주택건설사업이 예상된다<표 4 참조>.

제2절 북한의 장기 사회간접자본 건설수요

첫째, 북한의 식량생산 기반 확충을 위해서는 중장기적으로는 식량생산 기반을 획기적으로 높이기 위해 대규모 간척사업의 추진을 검토할 필요가 있다.

둘째, 북한의 생필품 부족 문제를 해결하고 북한 산업의 국제경쟁력을 제고하기 위해 중장기적으로는 한반도 분업 체계 및 세계적 경쟁력 제고 차원에서 평양-남포, 청진-김책 등 기존 북한의 주요 산업단지의 신규 개발 및 기존 시설의 대폭적인 개선이 필요하다. 산업단지 개발과정에서 택지개발, 연결 교통 인프라(도로, 철도, 항만, 공항)의 건설, 공장건설, 산업단지 인프라(전력, 상하수도, 주택 등)에 관한 대규모 건설사업의 발생이 예상된다.

셋째, 북한 내 교통인프라 시설은 도로의 경우 경의축, 동해축, 동서축의 포장 개량 및 신설, 철도는 경의선축, 동해선축 등 복선화 및 남북한 철도시스템 일원화사업이 필요하다. 항만은 북한의 8대 무역항에 대한 현대화 작업이 필요하며, 공항은 주요 공항에 대한 현대화 및 확대를 추진해야 한다. 또한 동북아 교통·물류 체계 구축을 위해 아시안하이웨이(Asian Highway)와 한반도 고속도로망의 연계가 필요하다.

한반도에서 아시안하이웨이는 부산-서울-평양-신의주-중국을 연결하는 노선(AH1)과 부산-강릉-원산-러시아로 연결되는 구간(AH6) 등 2개 노선이 있다.

넷째, 북한의 에너지 및 전력난 해결을 위해 북한 내 발전소건설 및 전력설비의 개보수, 남북한 통합 전력망 구축, 북한 내 원자력발전소 건설, 풍력·태양광 등 신재생에너지 활용 등이 예상된다.

다섯째, 주택 건설사업의 경우 북한 내 연간 10만호 주택 건설이 필요하고, 노후 주택과 성능 수준이 미흡 주택의 개보수사업이 발생하고, 기존 주거지 정비 사업에 대한 대규모 건설수요가 있을 것으로 예상된다.

제3절 북한 사회간접자본 건설에 따른 자금조달 방안

1. 북한 정부에 의한 개발자금 조달

북한의 재정규모는 극심한 식량난이 나타난 1994년까지 192억 달러까지 증가했다가 이후부터 감소, 2004년 이후 부터 다시 증가세를 보이고 있다. 1995~1996년(대홍수와 심각한 식량난), 2002~2003년(7.1조치로 인한 재정항목 조정)에는 북한 재정 규모가 보고되지 못할 정도로 극심한 혼동을 겪었다. 단순 비교로 2012년 북한의 재정규모는 1994년의 32%에 불과, 재정규모 축소로 계획경제기능이 정상적으로 작동되지 못한 것으로 알려지고 있다. 1999~2005년간 연속 플러스 성장을 보이기도 했으나, 2006년 이후 저성장 추세로 재정의 확충 가능성이 높지 않다<표 5 참조>.

북한의 재정난은 여전히 쉽게 해결되고 있지 않은 것으로 알려져 있다. 국가재정자금으로 조달해야 하는 학교의 운영비, 인민군대에 필요한 생활필수품의 보급, 시·군 단위에서의 도로 및 공공건물 건설, 평양 10만세대 아파트, 희천발전소 등 강성대국 건설 대상 부문에 요구되는 원자재 조달, 여기에 동원된 노동력의 식량지원 등 각종의 공공서비스 및 사회적 수요들이 주민들로부터 각종의 명목으로 거두어들이는 준조세들로 보전되고 있는 실정이다.

북한의 경제성장 동력이 현실적으로 뚜렷하지 않다. 일반적으로 한 국가의 경제성장율은 국내 저축률에 의존하는 경향이 크다. 이는 저축이 곧 투자로 연결되기 때문이다.

국내 저축률이 높고 저축이 곧 투자로 연결되면, 인프라와 기계설비, 양질의 노동력과 같은 생산요소의 투입이 원활하게 되고, 결과적으로 경제는 성장한다. 북한의 경우 경제성장을 위한 초기 자본이 부족하고, 가계가 전반적으로 빈곤하여 가계 소득의 처분에 있어 저축 보다는 대부분 생존을 위한 소비에 사용할 수밖에 없다. 북한 인프라의 본격적인 개발사업에 대한 북한 정부의 자립적 재정 투자는 현실적으로 어려울 것으로 보인다.

2. 남한 정부에 의한 개발자금 조달

남북한간의 상호 교류와 협력사업을 위해 필요한 자금을 확보하고 공급하기 위해 1990년 8월 ‘남북협력기금법’을 제정, 이 법에 의해 남북협력기금이 설치했다. 남북협력기금은 2014년 7월 현재, 총 12조 2,012억원을 조성했다.

정부 출연금 4조 6,610억원, 정부외 출연금 2,484억원, 공자기금(공공자금관리기금) 예수금 6조 6,367억원, 운용수익 등 9,010억원이 조성되었다. 북한 개발사업에 있어서 정부의 남북협력기금의 활용 가능, 기금의 활용처로 ‘대북 차관 제공’, ‘경제협력사업대출 중 사회간접자본시설자금 대출’이 있다.

대북차관은 남북 당국간 합의 또는 남북교류협력추진협의회의 의결에 따라 식량 또는 남북간 북측구간 연결에 필요한 자재·장비, 경공업 원자재 등을 제공하고 사회간접자본시설자금 대출은 북한내 SOC 사업성이 시장의 일반 차입조건으로는 정상적인 사업추진이 어렵거나 시장으로 부터 원활한 자금조달이 곤란한 경우에 제공한다. 대상요건(관련 주무부처 추천, 북한당국의 사업보장 확약 등), 대출금액(총사업비의 80% 범위내), 대출기간(최장 20년, 거치 7년 이내), 대출이자율(연 1~3%), 상환방법(연 2회 이상 정기균등분할상환) 등을 정하여 제공한다<표 6 참조>.

북한 개발사업에 남북협력기금을 2013년 말까지 총 3조 4,353억원 지원했다. 세부내용은 남북경제협력기반조성(무상) 1조 2,606억원, 남북경제협력기반조성(융자) 8,003억원, 경수로 대출 1조 3,744억원이다 .

남북교류협력시기에 정부 차원에서 북한 인프라 개발사업의 추진을 적절히 지원하기 위해서는 현재의 ‘남북협력기금’의 확충이 필요하다. 남북협력기금은 2006년을 정점으로 지속적으로 증액 조성되었지만, 이후 기금 조성 규모가 축소되었고, 2009~2011년에는 정부출연금이 전혀 조성되지 않았다. 북한 개발사업 추진시 정부의 역할은 매우 크게 때문에 남북교류협력시기 뿐만 아니라 통일 이후를 상정하고 정부부문의 재원조달 방안을 강구할 필요가 있다.

3. 국내외 민간자본에 의한 개발자금 조달

북한 개발사업에 막대한 자금이 예상되는바, 개발자금을 정부 자금에 의존하는 것은 적시의 자금조달이 어렵고, 재정건전성에도 부담을 초래할 수 있다. 개발사업의 성격에 따라 국내외 민간자본을 유인하여 효과적으로 활용하는 방안이 필요하다. 수익성의 확보 가능성이 있는 인프라시설의 경우 민간자금의 활용이 가능한데 도로, 철도, 항만, 전력, 통신, 주택, 체육 및 복지시설 등의 개발자금을 국내외 민간 자금을 활용하는 방안에 연구가 필요하다.

북한은 2014년 2월 신의주~평양~개성을 잇는 376km구간의 고속철도 및 고속도로 투자 및 건설을 민간투자 방식인 BTO(build-operation-transfer) 방식으로 국제컨소시엄과 본계약을 체결했다.

국내 건설기업과 지자체는 개성공단과 강화도 또는 김포를 거쳐 수도권으로 진입하는 고속도로 민간투자사업을 검토하고 있는 것으로 알려졌다. 금강산관광지구내 각종 편의시설은 민간자본에 의해 투자·건설·운영되는 일종의 PF 사업으로 볼 수 있다.

인프라, 지역개발, 사업기반 시설 구축에 민간재원을 활용하는 방안으로 PF 사업 (Project Finance)과 민간투자사업을 구분하여 검토할 필요가 있다.

PF 사업은 주택, 상업시설, 호텔과 같은 부동산 개발, 지역개발사업, 자원개발사업, 산업설비 공급 등에 활용 가능하며 민간투자사업은 도로, 철도, 항만, 교량과 같은 교통시설과 전력, 학교, 통신 등과 같은 인프라 시설에 활용이 가능하다.

북한 개발사업에 국내외 민간자본을 통한 PF 및 민간투자사업을 추진할 경우 사업의 위험성 해소와 표준 사업절차 등을 위한 제도적 지원 방안 마련 필요 하다. 국내 민간투자사업을 지원하는 PIMAC(공공투자지원센터)과 같이 북한내 PF 및 민간투자사업을 관리하고 지원할 수 있는 ‘남북 공동 민간투자 지원기구’ 설립 필요하다.

PF 또는 민간투자사업의 주무관청이 북한 당국 또는 지역 인민위원회가 될 경우 남한 기업들이 안심하고 북한에 투자하기는 현실적으로 어려움이 있다. 따라서 우리 정부는 중국 정부의 공동참여를 통해 투자위험을 최소화하는 방안도 고려할 필요가 있다. 또한 민간자본의 투자를 원활하게 하기 위해서는 사업투자 위험을 공공과 민간이 분담하는 시스템을 구축하는 것이 필요하다.

BTL 사업의 ‘정부지급금’, BTO 사업의 건설지원금 또는 손실 분담 등을 위한 재정확보가 필요하며 남북한 당국의 재정 지원, 남북협력기금, 북한 인프라 펀드(새로 조성) 등의 활용이 필요하다. 아울러 투자비에 대한 리스크를 최소화하기 위하여 투자비를 북한에 매장된 지하자원으로 매년 대신 받는 방안도 하나의 대안이 될 수 있을 것이다.