한국건설산업연구원 연구위원들이 그대들에게 고(告)하노라...

건설산업의 미래는 기술발전에 있다
김 영 덕 연구위원

지금 우리를 둘러싼 국내외 건설 환경은 숨 막힐 정도로 급변하고 있다. 국내 건설투자 축소와 업체 수 과다로 경쟁은 더욱 심화되고 있고 호황을 누리는 해외건설시장에서도 경쟁이 치열해 자칫 한 순간이라도 잠깐 한눈을 팔다가는 세계건설시장에서 낙오될 수밖에 없는 위기 상황 속에서 살아가고 있는 셈이다.
현재의 건설산업 위기는 경제개발 시대의 수동적인 수주에만 안주해 온 건설산업 패러다임을 능동적 수요창출과 독자적인 기술력 그리고 시스템적 경영 노하우에 근거한 21세기형 패러다임으로의 전환이 적기에 이루어지지 않은데 그 원인이 있다.
다시 말해 우리 건설산업의 현 주소는 새로운 기술의 융합과 혁신을 통해 사업이 다각화되고 노동이 아닌 지식이 집약된 고부가가치 산업으로 거듭나는 과도기이다.
최근 중동지역을 중심으로 한 석유·플랜트 공사 수주에 있어, 국제시장에서 그동안 경쟁력이 확보된 건설업체들만이 수주하고 있는 사례에서 보듯 기술력의 배양 없이는 우리 건설산업의 미래를 논할 수 없다.
이제 한국 건설산업은 1965년 태국에 처음 진출한 이후 47년 만에 해외건설 5,000억 달러 수주를 달성하고 향후 10년 이내에 1조 달러 수주와 2년내 글로벌 건설시장에서 5대강국으로의 도약을 논하고 있는 바, 이 같은 건설업의 성공을 위해서는 첨단 신기술의 개발, 융·복합을 통한 기술혁신 등 우리 건설산업이 국제시장에서 핵심경쟁력을 제고할 수 있도록 범국가적인 차원의 적극적인 기술개발이 필요하다.
이와 아울러 공공공사의 입·낙찰제도와 생산체계도 기술경쟁이 유도될 수 있도록 글로벌 스탠다드에 맞게 개선해 나가야한다.
이와 같은 관점에서, 최근 국토부가 기술경쟁력을 배가하고 고부가가치의 엔지니어링을 집중 육성하기위하여 ‘건설기술 한류(韓流)로 여는 5대 건설강국’이란 비전아래 마련 중인 것으로 알려지고 있는 ‘제5차 건설기술진흥 기본계획안(2013~2017)’에 대한 기대가 크다.
건설산업이 미래 국가 경쟁력 확보의 중추산업이 되기 위해서는 건설산업의 핵심기술력과 기반기술이 확보되어야 하는 바, 국토부에서는 미래 기술수요 및 건설환경 변화를 정확하게 예측하여 제5차 건설기술진흥 기본계획을 수립해야 할 것이다.
그동안 한국 건설산업은 신기술, 신공법 적용에 따른 책임을 회피하기 위하여 발주기관들이 새로운 기술적용을 소극적으로 하여 왔으며, 신기술, 신공법적용에 따른 공사비 절감을 기업의 수익으로 향유할 수 있는 제도가 현실과 너무 동떨어져 운영되어 왔다.
입·낙찰 측면에서는 기술경쟁을 유도하기 위해 도입된 최저가 낙찰제도가 기업의 원가부담 최소화와 덤핑경쟁을 하도록 유인함으로써 기업의 기술개발 투자를 줄이도록 만들어 기술개발을 저해하는 요인으로 작동하여 한국 건설산업의 기술경쟁력 저하를 심화시켜왔다.
한국건설교통기술평가원의 자료에 의하면 건설 R&D 예산이 2005년 850억원에서 2009년 2,032억원으로 대폭 증가했으나 그 이후 2010년~2012년에는 1,900억원대에 머무르고 있는 바, 건설 R&D 예산의 증가도 필요한 시점이다.
건설물량의 축소로 인한 건설산업의 위기 극복을 위한 신수요 창출, 갈수록 규모가 커지고 있는 세계건설시장으로의 진출 활성화 그리고 건설산업에 대한 부실·부패의 부정적 이미지들을 일소하고 공생의 경영환경을 조성하여 건설산업 스스로 재도약을 하기 위한 핵심동력은 바로 건설기술의 기반과 경쟁력을 확보하는데 있으며, 건설기술의 기반과 경쟁력을 확보하는 데는 시간과 비용이 많이 소요되기 때문이다.
21세기는 모든 분야가 국경 없는 무한경쟁의 시대로서 건설분야도 예외일 수는 없다.
건설산업이 미래의 경쟁력 있는 산업으로 살아남기 위해서는 기술산업이어야만 한다. 건설기술의 발전 없이는 건설산업의 성장을 결코 기대할 수 없다. 지속적인 기술개발 투자와 우수 인력 양성 및 교육을 통해 건설기술의 국제 경쟁력을 높여야만 당당히 살아남을 수 있는 것이다.
이를 위해 정부와 건설생산의 모든 주체들이 중·장기 기술개발 계획에 따라 공공성·실용성·현장적용성을 지닌 건설기술 개발에 과감한 투자가 필요하며, 지형, 지질 등 모든 여건이 다른 자연 환경의 현장에서 수많은 문제를 극복하고 해결해야 하는 산업의 특성상 경험이 축적된 기술력이 절실하기 때문에 우수한 인력양성 개발도 병행되어야 한다.

부정당업자 제재, 대외·내적 효력 범위 조정 절실
강 운 산 연구위원

현대 행정의 복잡·다양화, 전문화, 기술화 등으로 인한 행정기능이 강화되고 행정영역이 크게 확대되어 행정 의무의 범위 및 확대로 이어지고 있다.
대체로 행정 의무 위반에 대한 처벌 규정의 운영은 법률의 입법 목적과 행정 현실을 감안하여 입법자의 재량에 의해 결정되지만 처벌의 적정성에 대한 검토는 상대적으로 미흡하다.
건설업체에 대한 처벌의 파급효과는 개인 처벌보다 광범위하고 복합적으로 발생하므로 적정한 처벌 규정의 운영이 더욱 필요한 실정이다.
특히 입찰참가자격 제한 처분 및 영업정지 등의 행정제재 처분은 법원의 판결에 의해 이루어지는 형벌은 아니지만 실질적인 사회적·경제적 처벌의 효력은 형벌보다 더 큰 효력이 발생한다.
경제적 측면에서는 매출 손실과 자원 낭비, 종사자의 일시적 실업, 불복 절차 수행 비용 등의 손실이 발생하고, 사회적 측면에서는 기업의 경제 의지 좌절, 행정에 대한 신뢰도 손상, 행정의 수요 가능성 저하 등의 손실이 발생하는 등 처벌로 인한 파급 효과가 막대하다.
전국 경제인연합회 조사결과, 부정당업자 제재 처분은 평균 2.6개월에 평균 1,000억원 정도의 피해가 발생하는 것으로 조사되었다.
또 2006∼2009년 부정당업자 제재처분을 받은 종합건설업체 80개사 중 70%에 달하는 56개사가 건설업계에서 퇴출되어 폐업했으며 나머지 24개사 중 상당수도 워크아웃, 신용등급 급락 등으로 인해 사실상 폐업의 위기에 처해 있다.
이와 같은 피해를 고려한다면 부정당업자 제재 처분의 효력범위 조정이 절실히 필요하다.
우선 대내적 효력범위의 조정이다. 제재 처분대상 기업의 모든 조직(부서) 및 물량(조달의 경우)의 공공계약 입찰참가가 금지되어 위반 정도가 낮은 부정당행위에 대해서는 과도한 처벌 소지가 있고 공공계약 이행 차질이 발생한다.
따라서 특정한 경우, 부정당업자 제재의 효력을 처분대상 기업의 특정 영업, 특정 조직(부서) 또는 물량으로 한정해 입찰참가를 금지하도록 개선해야 한다.
미국은 예외적으로 부정당업자 제재를 특정 부서, 조직, 물품 등으로 한정해 내릴 수 있으며, 캐나다는 불량 실적 회사의 특정 지역사무소, 특정 생산라인으로 부정당업자 제재를 한정할 수 있다.
대내적인 효력을 제한하는 요건은 공공계약 이행에 차질이 있는 경우와 공공의 이익을 위해 필요한 경우로 한정한다.
구체적으로 건설기업의 입찰참가자격 제한 범위를 공공공사 전체로 정하고 있는 현행 제도를 문제가 발생한 공종 즉, 종합건설업체에 대해서는 ‘도로’, ‘플랜트’, ‘지하철’, ‘철도’, ‘상하수도’, ‘항만’, ‘댐’, ‘택지개발’, ‘주택(재개발 및 재건축)’, ‘주택(신축)’, ‘기타 건축’ 등의 구체적인 공종으로 입찰참가자격을 제한하도록 조정하는 것이다.
대외적 효력 범위의 개선은 부정당업자 제재가 해당 발주기관 이외의 기관에까지 확대·적용되는 효과의 예외를 인정하는 것이다. 즉 제재 사유를 기초로 대외적 효과의 범위에 차등을 두는 것이다.
구체적으로 부정당업자 제재 사유를 공공계약 질서 위반 정도를 기준으로 필수적 제한 사유와 임의적 제한 사유로 구분하고, 필수적 제한 사유는 입찰참가자격 제한 시는 모든 발주기관에 확대·적용하고 임의적 제한 사유는 해당 기관에 대해서만 입찰참가 금지하는 것이다.
영국은 당해 발주기관 입찰참가만이 금지되고, 발주기관별로 임의적 배제사유에 대해서는 선택적으로 운영하고 있다. 필수적제한 사유는 계약의 부실·조잡·부당·부정 이행, 부정 하도급, 공정위가 요청한 자, 중소기업청장이 요청한 자, 조사설계금액·원가계산금액 부적정 산정, 타당성조사 등의 부적정 산정, 안전사고(사망사고) 발생, 담합행위, 입찰·계약 서류 위조·변조, 뇌물수수, 사기 등 부정행위로 국가에 손해를 끼친 자 등 11개 사유이다.
한편 계약의 불체결·불이행, 고의 무효입찰, 입찰 불참가, 입찰참가·계약이행 방해, 감독·검사의 방해, 계약이행 능력 심사 서류 미제출 또는 제출 후 심사 포기, 입찰금액 적정성 심사 서류 미제출 또는 제출 후 심사 포기, 턴키입찰시 실시설계서 미제출, 부적절한 감리원 교체, 공공계약 관련 사전누출금지 정보 무단 누출자 등 10개 사유이다.
여기에 예외적으로 모든 발주기관의 입찰 참가를 금지하는 경우에도 예외적으로 특정 발주기관에 대해서는 입찰참가를 허용하도록 하는 예외 규정도 필요하다.
영국은 부정당업자 제재를 한 기업에 대해서도 공공의 이익을 위해 필요가 있는 경우에는 입찰참가를 허용하며 미국도 발주기관의 장 또는 그 위임을 받은 자가 그 기관과 계약자간의 계속적인 거래를 정당화하는 부득이한 사유를 서면으로 제출한 경우는 입찰 참가를 허용한다.

건설산업의 위기 극복, 건설업체와 정부가 함께 대응해야...
김 영 덕 기획팀장

최근 건설산업과 관련하여 주변에 있는 사람들로부터 많이 듣는 질문이 있다. 우리나라 건설업계 1세대 건설업체들이 그렇게 한순간에 경영에 어려움을 겪고 워크아웃이나 법정관리에 들어갈 수 있느냐는 것이다.
건설시장의 급격한 성장 둔화 현상이 가장 직접적인 원인이지만, 경영적인 측면에서 보면, 크게 두 가지로 볼 수 있다.
첫째는 사업 환경이 과거 정부 주도 하의 공공 건설물량이 풍부하여 도급공사 중심의 수주에 집중해 왔다면, 최근에는 민간 건설시장이 시장을 주도하면서 건설업체가 직접적으로 사업의 주체가 됨으로써 사업기획 및 운영, 재무 등 책임범위가 넓어지고 있는 시장 변화에 효과적으로 대처하지 못했기 때문이라고 판단된다.
둘째는 오랫동안 건설업을 영위하면서 획득한 강점 즉, 사업 자체의 안정성과 수익성 측면을 우선적으로 고려하고 사업의 성공과 실패를 통한 경험적인 경영수행관행을 시장 변화에 맞추어 발전적인 강점으로 육성시키는데 실패하였기 때문이라고 판단된다. 이러한 건설업체들의 경영 상 위기는 개별 건설업체의 경영상의 문제뿐만 아니라 정책·제도 환경도 한 몫 했다고 할 수 있다.
최근 건설경기의 회복 지연과 주택·부동산 시장의 장기적인 침체로 인해 건설업체들의 경영상태가 어려운 상황에 있다.
특히, 중견건설업체들은 기존에 수주하거나 자체 추진한 사업들이 원활하게 추진되지 못하고, 공공은 물론, 민간의 신규 수주도 크게 감소함에 따라서 당장의 어려움보다도 시간이 지남에 따라 더욱 큰 경영 부담으로 다가올 것으로 예상된다.
건설업체들이 기계설비나 공장 등 유형 자산이 많은 제조업체들과는 달리, 특정 사업을 도급받거나 자체적으로 사업을 발굴함으로써 수익을 발생시키고, 이러한 수익에 의하여 새로운 사업을 발굴해나가는 사업 중심 즉, 프로젝트 중심의 사업구조를 가지고 있기 때문에 사업의 원활한 추진이 어려운 시장 환경은 직접적으로 건설업체의 경영을 압박하는 요인이 된다.
이는 최근 워크아웃 혹은 법정관리에 들어간 중견건설업체들에서 그대로 나타나고 있다.
최근 논의되고 있는 건설업체들의 경영위기에 대한 정부 차원의 지원 대책과 건설업체들의 향후 경영개선방향도 이러한 건설산업의 환경과 산업적 특성을 고려할 필요성이 있다.
먼저 건설업체에서는 사업에 대한 의사결정의 질 제고에 중점을 둔 경영관리의 개선이 필요하다. 의사결정의 질을 제고한다는 것은 의사결정에 필요한 충분한 정보와 지식을 축적하고, 다양한 상황적인 변화 가능성을 수용하여 이를 의사결정에 활용하는 것이다.
특히, 사업기간이 길고, 규모가 큰 건설사업일수록 의사결정의 합리성을 제고하기 위한 다양한 기업 내 부문 즉, 공사를 직접 혹은 간접적으로 지원하는 부문은 물론, 기획, 재무, 인사 등 경영관리에서 중요한 역할을 하는 부문들의 의사결정에의 참여를 충분히 고려할 필요가 있다.
다음으로 자사의 강점을 최대로 살릴 수 있는 사업에의 전략적인 참여가 필요하다.
모두에서 말한 바와 같이 오랜 연령을 가진 중견건설업체들의 다소는 보수적인 성향의 경영이 강점이 아닌 약점이 될 수 있는 시장상황에 직면하고 있으나, 실제로 안정성과 수익성을 추구하는 전략적인 사업 참여가 향후 건설사업의 키워드가 될 전망인 바, 기존 강점들을 효과적으로 살릴 수 있는 전략적인 사업추진을 도모해야 할 시점이라고 판단된다.
정책·제도를 입안하는 정부의 역할도 명확하다. 단기적으로 시장 상황이 갑자기 좋아지지 않는 한, 원활한 사업 추진이 어려운 중견업체 등 건설업체들의 자금사정은 지속적으로 어려워질 전망이고, 이는 단계적으로 하도급업체들의 경영위기 등 산업 전체의 부실을 초래할 수 있는 바, 사전적으로 실질적인 자금지원책과 금융 부담을 완화하는데 적극적으로 정부가 나설 필요가 있다.
중기적으로는 건설사업의 원활한 추진에 초점을 맞춘 정책·제도의 개선이 필요하다. 기존 건설 관련 정책·제도들이 사업계약자를 선별하는 입·낙찰단계, 인허가단계에 집중되어 왔다면, 사업 추진의 원활화에 초점을 맞춘 정책·제도 개선 노력이 필요하다.
예를 들어 대표적인 건설금융의 형태로 자리 잡고 있는 프로젝트 파이낸싱(PF)의 경우, 사업주체간의 적절한 책임의 분담이 이루어지지 못하고, 그 부담이 건설업체에 지나치게 집중됨에 따라서 부실 PF사업들이 양산되었다는 점에서 사업수행과정에 대한 정책·제도적 개선이 이루어질 필요가 있다.
정부가 최근 건설업체들의 위기 상황을 민간의 계약으로 계약당사자들 간의 문제라고 여기고 있지만, 그 실질적인 피해는 국가경제와 국민에게 돌아간다는 점을 인식할 필요가 있다.
건설산업이 최근 매우 어려운 상황이다. 그러나 건설업체들이 보다 경영관리에 있어 기존의 관행을 과감히 탈피해 과감한 변화를 꾀하고, 정부가 건설산업의 육성에 초점을 맞춘 실질적인 정책·제도 개선에 노력한다면 분명 건설산업은 재도약할 수 있을 것이다.

교통세의 지속적 존치 필요
박 용 석 연구위원

1994년에 교통·에너지·환경세(이하 교통세)가 도입되었다. 2010년도 교통세 징수 규모는 13.9조원이며, 2011년도 교통시설특별회계(이하 교특회계) 예산 14.5조원 중 8.3조원이 교통세로 부터 전입되었다.
교통세와 교특회계가 도입되면서 교통 SOC에 대한 재정투자가 안정화 되었고, 이를 통한 SOC 확충으로 경제성장과 국가경쟁력 제고, 국가 균형발전에 크기 기여한 것으로 평가되고 있다.
정부는 목적세인 교통세가 재정운영의 경직성을 초래하고 유류에 대한 과세체계를 복잡하게 하는 등의 문제가 있어 2012년 12월말에 3대 목적세인 교통세, 농어촌특별세, 교육세를 모두 폐지하고 이를 개별 소비세에 통합할 계획이다. 만약 교통세가 폐지될 경우 교특회계의 핵심 재원이 사라지게 되어 교특회계의 유명무실(有名無實)화가 우려된다.
교통세의 입법 취지는 ‘도로·도시철도 등 교통시설의 확충 및 대중교통 육성을 위한 사업, 에너지 및 자원 관련 사업, 환경의 보전과 개선을 위한 사업에 필요한 재원의 확보’를 목적으로 하고 있다. 만약 우리나라의 경제·사회발전을 잘 지원할 수 있는 충분한 교통 SOC 시설이 갖추어 졌다면 교통세는 불필요하다.
그러나 우리나라의 교통 SOC 시설은 아직 충분치 못하다. 교통혼잡비용은 2000년 19.4조원에서 2008년 26.6조원으로 증가하고 있고, GDP 대비 교통혼잡비용의 비중은 2.8%로 미국 0.6%, 일본 2.3%에 비해 높다.
2007년도 우리나라의 국가물류비는 GDP 대비 15.6%로 일본 8.7%, 미국 10.1% 등 주요국 보다 높은 수준이다. 물류비 비중이 높다는 것은 제품의 가격경쟁력을 약화시키는 요인이 될 수 있다.
대한상공회의소에 따르면 1인당 국민소득 2만불 달성시점을 기준으로 국토면적과 인구를 고려한 도로연장율은 2010년 우리나라의 수준이 2만불을 달성한 당시 일본의 29.7%(1987년), 프랑스의 33.4%(1990년)에 불과하다.
정부는 교통세 폐지의 이유로 과다하고 중복된 조세 체계를 간소화하기 위해 목적세를 정비한다고 하는데, 현행 교통세의 조세체계는 단일세 체계로 복잡하지 않고, 교통세 만이 세입과 세출의 연계가 대부분 일치해 목적세 본래의 기능을 유일하게 발휘하고 있다.
예산운영의 경직성·예산낭비·비효율 초래 등의 문제는 관련 제도의 개선을 통해 해결할 사안이지 교통세 폐지로 해결해서는 안된다.
교통세를 주요 재원으로 하는 교특회계는 도로, 철도 등 각 계정별로 예산 배분을 획일적으로 정하지 않고, 사업 추진 상황에 따라 탄력적으로 예산을 배분할 수 있도록 일정한 범위를 두고 있다.
도로간의 중복투자·도로와 철도간의 중복·특정 지역내의 과다투자가 있었다는 지적이 있는데, 이같은 문제는 예비타당성 조사나 지방재정투자심사 등의 투자 심의제도를 통해 해결할 사안이다.
정부는 일반회계에서 교특회계를 지원하고 있기 때문에 교통세를 폐지하더라도 교통 SOC 예산 확보에 문제가 없다고 한다. 그러나 중장기적으로 볼 때 SOC 예산의 안정적 조달에 대한 정부의 약속은 공약(空約)이 될 가능성이 있다.
과거 도로정비사업특별회계(1968~ 1976)가 폐지된 후 10여년간 교통 SOC 부문의 예산은 전적으로 일반회계를 통해 조달되었다.
그런데 이 시기에 교통 예산은 급감하여 1980년대 후반까지 교통 SOC 투자가 미흡했다. 당시의 SOC 투자 미흡이 1990년대 초 교통혼잡과 물류비용 증가의 원인으로 지적되고 있다.
최근 복지에 대한 정치권의 관심이 증대되면서 SOC에 대한 재정투자가 축소될 것으로 예상되고 있다.
이런 상황일수록 더욱 교통세의 존치는 필요하다. 정권의 선호와 영향을 적게 받으면서 사회적으로 필요한 투자를 안정적으로 하기 위해서는 목적세와 특별회계의 운영이 바람직할 수도 있기 때문이다.
우리나라에 비해 많은 교통 인프라가 구축된 미국, 일본, 독일과 같은 주요국들도 1950년대부터 지금까지 근 60여년간 교통시설 확충을 위한 목적세와 특별회계를 유지하고 있다. 그런데 우리나라는 교통 SOC 투자를 위한 목적세와 특별회계의 본격적인 운영기간은 18년에 불과하다.
교통 SOC 확충은 막대한 투자비가 장기간에 걸쳐 투입되기 때문에 안정적인 재원확보가 대단히 중요하다. 안정적인 재원 확보 없이는 중장기 교통 SOC 투자계획의 달성이 어렵고, 적기의 시설 확충은 더욱 곤란하다.
이에 따라 교통 SOC 예산의 안정적 확보를 시스템적으로 받쳐 주는 교통세의 존속이 필요하다.
또한 도로손상에 따른 비용부담방식으로 차량중량세 또는 타이어세 신설 등과 같이 교통세의 재원을 확대할 수 있는 방안도 모색되어야 한다.
목적세에 대한 존폐의 논란은 이론과 원칙에 의해 결정될 문제가 아니라 국가가 처한 상황과 사안의 특성에 의해 결정되어야 한다.
 

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