기획특집
[기획]서울시 3不 대책, 효율성ㆍ현실성 진단위한 긴급좌담회-세션 II“건설산업의 잘못된 행태는 정부와 공공 발주자의 거울이다”
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승인 2017.09.28  12:07:42
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직접시공, 탁상행정 vs 최선의 선택
건설업계 “현장을 모르는 정책”
서울시 “시범사업 통해 문제점 보완”

■사회 : 직접 시공제도 논란이 되고 있다. 직접시공 비율은 2017년에는 30%, 2018년 60%, 2019년까지 100%로 확대되며, 이를 어기는 경우 계약이 해지될 수 있다. 법적으로 보면, 하도급을 주지않은 공종이나 전문건설업체가 하도급받은 공종은 직접 시공이 불가피한데, 실무적으로 어떤 애로점이 있는지?

 - 송광일 실장 = 건설산업기본법령의 틀에서 수주한 공사를 직접 모두 시공할지 아니면 일부를 하도급해 사공하게 할지 여부는 원도급 받은 종합건설업체의 고유한 기업 영업의 자유에 해당하는 것이다

이에 따라 현재 법과 시행령에서 규정으로 100억이하 공사에 10~50%로 최소한의 직접시공비율만을 정하고 나머지는 원도급사에 자율권을 부여하고 있다.

이렇게 법령에서 정한 최소 의무비율을 초과해 발주자가 계약조건으로 직접시공을 의무화하는 것은 위헌의 소지가 매우 크다.

그리고 모든 공사에 직접시공의무를 적용하기 위해서는 국회에서 법률개정과 아울러 대통령령인 시행령의 개정이 선행되어야 할 것이며, 그렇지 않으면 약관규제법 제11조 제3호의 부당특약에 해당되어 약관규제법을 위반 소지가 매우 높다.

특히 종합건설업체인 원도급사의 경우는 직접시공계획서 제출이 의무화되어 있는 반면에 전문건설업체인 하도급사는 직접시공계획서 제출의무 폐지에 따라 구체적으로 직접시공에 대해 확인할 수 있는 방안이 없다.

이상국 부장, 장비임대ㆍ인력 등 시공사와 직접 계약해 관리하는 범위까지 인정
송광일 실장, 법령에 반해 발주자가 계약조건으로 의무화하는 것은 위헌 소지 커
최민수 선임연구위원, 직접시공을 직접고용으로 해석해서는 곤란하다

따라서 서울시가 재하도급등과 관련한 부조리 해결을 위해 직접시공비율을 확대하고자 한다면 법령에의 근거를 마련하고 전문건설업체들의 하도급부조리를 해소할 수 있는 방안의 실행과 함께 확대가 검토되어야 실효성 있는 제도로 유용할 것이다.

아울러 직접시공의 정의나 범위에 대한 구체적인 기준이 없는 상황인데 서울시에서 임의적으로 그 범위를 정해 운영하는 것은 현장에서 계속된 논란만 일으켜 법령의 안정성이나 행정기관의 신뢰성을 훼손하는 결과를 초래하게 될 것으로 생각된다.

   
 

- 이상국 건설총괄부장 = 주계약자 직접시공은 건설현장에 만연되어 있는 하도급을 근절하기 위한 최선의 선택이다. 직접시공이란 종합건설이나 전문건설에서 모든 장비를 보유하고 인력을 직접 고용해 시공하는 것이나 이는 현실적으로 어려움이 있으나 시범사업을 통해 (특수)장비 임대 및 (전문)인력 등을 시공사와 직접 계약해 관리하는 범위까지 직접시공으로 인정했다. 주계약자나 부계약자의 (재)하도급을 방지하고 계약 상대자의 직접 현장관리를 통한 시공능력 향상 및 안전관리 기능이 강화되는 것으로 판단된다. 그리고 발주자가 공사의 품질이나 시공상 능률을 높이기 위해 필요하다고 인정하는 경우와 특허・신기술을 사용할 수 있는 건설업자에게 하도급 주는 경우는 직접시공 적용에서 예외로 인정하고 있다

   
 

- 최민수 선임연구위원 = 직접시공이란 비현실적이며, 현실에 부합하지 않는 탁상공론이라는 주장도 있다. 그러나 직접시공은 올바른 정책 방향으로 볼 수 있다. 다만, 직접시공을 직접 고용으로 해석해서는 곤란하다.

건설근로자는 현장에서 십장이나 팀장 조직 단위로 움직이고, 이러한 실체를 인정하는 것이 필요하다. 즉, 십장이나 팀장 단위로 작업을 분할하여 공사를 맡기고 관리한다면 직접시공으로 인정해야 한다는 것이다.

다만, 원도급자나 하도급자나 모두 직접시공의 근간이 되는 것은 안정적인 물량 확보이다. 예를 들어 하천기술자를 다수 확보했다면, 하천공사를 지속적으로 수주해 시공할 수 있는 여건이 마련되어야 한다. 그러한 체제가 정립된 후에 건설업체에게 직접시공을 강조할 수 있다. 그렇지 않으면 편법만 난무할 뿐이다.

다단계 하도급에 대한 명확한 현실 진단도 중요하다. 현행 법령을 보면, 하도급 시공을 담당하는 전문건설업체는 직접시공이 명시되어 있다. 그러나 실제 현장을 가보면, 시공물량의 상당 부분이 십장이나 기계장비업자에게 재하도급이 이루어진다. 즉, 전문건설업체의 위상은 중간관리자에 가까우며, 이는 종합과 전문건설업종간 업역 분쟁이 발생하는 근원이 되고 있다. 따라서 제대로 된 처방은 직접시공이 가능한 주체를 대상으로 전문건설업 시장을 재정비하는 것이다. 그렇지 않으면, 원도급자가 직접 노무하도급을 담당하는 십장이나 장비업자를 수배해 직영시공하는 방안을 장려해야 한다.

■사회: 서울시의 3불 대책은 건설현장에서 아직도 불공정 사례가 많다는 점을 전제하고 있다. 불공정 사례가 아직도 심각한지?, 과거에 비하여 어느 정도 개선되었는지에 대하여 현실적으로 진단해 달라?

   
 

- 송광일 실장 = 서울시의 건설업 혁신 3불 대책은 하도급 불공정, 근로자 불안, 부실공사 방지라는 좋은 취지에서 시작된 정책이지만 현재 발생하고 있는 불공정 사례들은 국내 제도의 미비로 발생하는 것이 아니라고 생각한다.

한국건설산업연구원에 따르면 2007년 이후 작년 말까지 건설 하도급과 관련해 총 115개의 규제가 신설되었거나 강화됐다.

현재 국내 건설산업의 하도급 보호제도는 지급보증 의무화, 하도급대금 직접지급, 대금지급 확인시스템(대금e바로, 하도급지킴이 등), 적정하도급 심사제 등 제도적으로는 거의 완벽한 수준이며, 동 제도만 제대로 작동하여도 상당수 원‧하도급자간의 불공정 사례가 근절될 수 있을 것이다.

송광일 실장 “건설산업이 불공정하고 불합리한 환경을 개선․극복하고 신성장산업으로 거듭나기 위해서는 무엇보다 발주자의 역할과 의지가 중요하다”

이에 비해 발주자-원도급자간 불공정 관행 개선을 위한 정책적 노력은 2015년 국토부의 불공정관행 개선방안이 사실상 최초로 볼 수 있으며 그동안 하도급관계 개선노력과 비교하면 극명하게 상반된다.

‘윗물이 맑아야 아랫물이 맑다’는 속담이 있듯이 공사수행의 최상위층에 해당하는 발주자의 공정한 거래질서문화 정착을 위한 인식확립과 노력이 선행되어야 한다.

지속적으로 건설업계가 제기하고 있는 대표적인 ‘적폐’는 발주자의 우월적인 지위를 통한 불공정 행위, 소위 ‘갑질’을 하는 경우다.

발주자가 정상적으로 산정된 설계금액이나 예정가격이 발주단계에서 삭감되거나 추가공사비를 시공사에게 부담하게 하는 경우 등 이다.

이것은 결과적으로 건설공사 시공과정에서 하도급 단계로 다시 전가되고, 또다시 자재‧장비업자와 건설 근로자에게 고스란히 그대로 전가되기 때문이다.

따라서 입찰‧계약‧공사‧준공 전 과정에서의 발주자의 우월적인 지위남용을 방지하고 공정한 건설문화가 정착되도록 공공발주자의 인식전환 노력과 함께 관련 법령에서 사전 방지제도등을 마련하는 것이 시급하다.

 - 이상국 건설총괄부장 = 건설현장에서의 아직도 원도급사와 하도급사의 벽은 아직도 많이 존재하고 있다고 판단된다. 주계약자 공동도급은 원․하도급사간 불공정을 예방하는데 충분한 효과가 있다고 사료되며 건설현장의 투명화도 진일보 할 것으로 기대된다.

건설업계의 하도급 체계는 오랫동안 관행화 된 뿌리깊은 온갖 불법․불공정한 부조리의 근본 원인이었다. 주계약자 공동도급 확대로 계약당사자가 직접 공사를 수행하게 함으로써 건설업의 생산체계가 수직적 구조에서 수평적 구조로 개선되고, 기존 하도급업체가 발주청과 직접 계약하게 되어 적정 공사비가 보장되는 등 건설업 전반에 걸쳐 상생협력과 동반성장을 통해 건전한 발전과 육성이 가능해지고 실질적 경제민주화가 실현될 수 있는 여건이 조성될 것으로 본다.

이상국 부장 “3불 대책이 현장에 잘 적용될 수 있도록 건설협회 등과 지속적인 소통 강화할 계획”

또한, 건설근로자들은 열악한 근로환경에서 직접 공사를 수행하는 당사자로서 그동안 부분적으로 임금체불 고통과 시중노임단가보다 낮은 노임을 받아 온 근로자들이 일부 있었으나 적정임금 지급을 통해 건설근로자들이 인간다운 생활을 영위할 수 있을 것이다. 서울시의 건설업혁신 3불 대책이 현장에 뿌리깊게 정착된다면 건설현장에서 발생하고 있는 하도급문제, 임금체불 등의 문제점 등이 개선될 것으로 보고 있다.

■사회 : 서울시가 건설현장의 불공정 개선을 목표로 3불 대책을 마련하는 과정에서 현실 진단이 현실적이었는지, 그리고 개선안의 효용성을 종합적으로 평가해 달라?

 - 송광일 실장 = 현재 공공공사의 실행률이 100%를 초과하는 경우가 비일비재하며, 정상단가로 하도급 받은 경우에도 원가부족을 이유로 중도 타절하는 사례가 발생하고 있다.

이와관련 서울시가 이야기 하는 당초 공사금액의 40% 또는 25%에 재하도급 받아 시공하는 경우는 지극히 극단적인 사례를 일반화하는 것이다.

그리고 서울시는 3불 대책의 시행에 앞서 약 6개월 동안 4개 현장에서 시범사업을 실시해 운영상 문제점을 파악하여 개선한다고 하고 있다.

그러나 과거 종합심사낙찰제 도입시 2년 동안 무려 45건의 시범사업을 추진하면서 문제점을 보완한 것에 비하면 시범사업의 기간과 공사 수행 건수가 크게 부족하다.

또한 공사수행과정에서 발생할 수 있는 문제점들에 대해 공론화나 건설업체, 전문가 등과 함께 충분한 논의와 보완과정을 거치지 않았다고 생각한다.

따라서 현재 시점에서 개선안의 효용성을 거론하는 것은 바람직하지 않으며, 좀 더 많은 시범사업과 충분한 시범기관을 통한 모니터링과 그 결과에 대한 객관적이고 공정한 검증을 통한 공감대를 마련하는 것이 필요하다.

- 이상국 건설총괄부장 = 건설업혁신 3불 대책은 건설업계의 고질적인 불공정‧부조리를 해소하고 건설업체간 상생기반을 구축해 건설근로자의 처우개선과 안전사고 예방을 동시에 이뤄나가기 위한 것이다. 건설선진화 위원회에서도 주계약자 공동도급 확대를 요구한 바 있다. 서울시에서는 대책 마련을 위해 안전사고들의 근본적인 원인을 철저히 분석하는 한편, 약 7개월에 걸쳐 시공 건설사(7회), 현장 근로자(6회), 전문가(9회), 관련단체(10회) 등과의 회의, '건설업 혁신 대토론회 개최 등을 통해 다양한 목소리를 수렴해 대책을 발표했다.

향후에도 건설업혁신 3불 대책이 현장에 잘 적용될 수 있도록 건설협회(종합/전문) 등과 지속적인 소통을 강화할 계획이다.

- 최민수 선임연구위원 = 하도급은 당연히 보호해야 한다. 그런데 외국에서는 건설산업의 경우, 하도급 보호대책이 임금이나 대금 지급보증 등을 제외하면 특수한 하도급 보호 대책을 거의 찾아보기 어렵다. 그 이유는 건설업에서 원도급자의 시장지배력을 인정하지 않기 때문이다.

원하도급간 불공정이 발생하려면, 기본적으로 원도급자의 시장 지배력이 인정되어야 한다. 자동차산업에서 현대기아차, 전자산업에서 삼성, LG 등을 시장지배력이 있는 대표적인 사례로 볼 수 있다.

그런데 건설업종은 가장 규모가 큰 현대나 삼성만 하더라도 국내 시장점유율이 5%를 넘지 않는다. 즉, 통상적인 시장지배력이 인정되지 않는다. 원가경쟁력 있고 기술력 있는 하도급자는 원도급자에 크게 예속되지 않을 수 있다. 이론적으로는 서로 자신의 협력업체 풀에 넣으려고 경쟁하기 때문이다.

국내에서는 하도급 보호대책이 너무 많다. 반면 실효성이 부족하다고 한다. 일례로 국토연구원 연구결과를 보면, 현존하고 있는 다수의 하도급 보호대책을 건설현장에서 인지하고 있는 비율은 절반이 채 되지 않는 것으로 나타난 바 있다. 따라서 새로운 대책을 강구하기에 앞서 현존하는 하도급 보호대책부터 제대로 실천하는 것이 더 중요하다.

■사회 : 건설현장의 불공정을 개선하기 위해 더욱 현실적인 개선방안이 있다면 말해 달라?

 - 송광일 실장 = 발주기관이 예정가격 산정시 복수예비가격을 일정비율 낮게 책정하고 품셈 및 제경비율의 자의적 하향조정 또는 원가계상 누락, 공기연장에 따른 추가비용을 미지급하는 등 공사비를 부당하게 삭감하는 것이 대표적인 불공정행위라고 할 수 있다.

따라서 이의 개선이 시급하며 이를 개선하려면 예산절감 목적의 성과주의로 운영되고 있는 공공발주기관의 예산성과금제도를 개선해 적정한 예산을 기초로 해 예정가격이 산정되도록 개선해야 하고 설계금액에 대한 인위적인 삭감을 금지해야 한다.

오히려 공공 발주기관의 부적정한 설계금액이나 예정가격 작성뿐만 아니라 부당한 공사비 삭감에 대한 처벌과 아울러 건설업체가 공식적으로 이의신청을 할 수 있도록 제도적 장치를 마련해야 한다.

또한, 예정가격이 적정하게 설정된다 해도 현행 공공공사가 저가낙찰 방식 위주로 운영되고 있기 때문에 실제 공사실행원가에 크게 못 미치게 되는 구조를 개선해야할 것이라고 생각한다.

특히 공기 연장 등에 따른 현장 유지 및 관리 인력, 경비 등에 대한 산정기준을 명확하게 하고 실제 투입되는 인력이 현실에 맞게 책정되도록 제도 개선이 시급히 이루어져야 한다.

건설산업이 불공정하고 불합리한 환경을 개선․극복하고 신성장산업으로 거듭나기 위해서는 무엇보다 발주자의 역할과 의지가 중요하다. “건설산업의 잘못된 행태는 정부와 공공 발주자의 반영(거울)이다. 건설산업을 변화시키려면 정부와 공공발주자가 우선적으로 자신의 행태, 업무방식, 절차를 바꿔야 한다.”는 1996년 영국 건설산업의 실태보고서가 2017년 우리 건설산업에 전하는 메시지는 여전히 유효하다고 할 것이다.

 - 이상국 건설총괄부장 = 서울시는 건설업혁신 3불 대책이 뿌리내리기 위해 현행 계약제도, 적정한 공사비 및 임금산출 등에 대한 지속적인 개선과 노력이 필요하다는 것을 인식하고 이를 위해 국회 및 중앙정부의 협력이 절실한 만큼 관련 기관들과 적극적으로 협력해 나갈 계획이다.

이렇게 되면 건설업 전반에 걸쳐 공정한 룰의 정립과 그 룰이 적용될 수 있는 여건 조성으로 공사의 품질과 안전을 담보하고 건설업이 건전하게 상생 발전할 수 있는 계기가 될 것으로 기대하고 있다.

그러나 건설현장의 불공정은 오랜 관행으로 관성화되어 단번에 개선하기 어려운 게 현실이므로 이번 3불 정책이 현실적인 개선방안으로 판단하고 본 정책이 정착될 수 있도록 모든 역량을 집중하도록 하겠다.

- 최민수 선임연구위원 = 현실적인 정책대안을 마련하려면, 외국 사례에 대한 벤치마킹이 필요하다. 외국의 건설공사도 하도급 생산이 일반적이지만, 별다른 잡음이 없다. 또, 제도적인 보호도 거의 없다.

그 이유는 첫째, 하도급업체의 기업 규모가 일반적으로 큰 경우인데, 독일이나 호주가 대표적이다. 즉, 발주자와 원하도급간 수평적인 계약문화가 성립되며, 상호 협상력을 갖고 있다. 두 번째는 원도급 업체의 규모가 크고, 그 하부에 중소규모 협력업체가 수직계열화되어 있는 구조로서 일본이나 미국, 프랑스가 대표적이다. 우리나라는 어떠한가? 미국이나 일본과 같이 원도급자인 종합건설업체 주도로 건설시장이 성장해 온 특성이 있다. 따라서 원하도급 관계도 장기협력관계나 수직계열화를 촉진하는 것이 정책 흐름에 부합된다. 일례로 공사 입찰에서 원하도급간 파트너쉽을 평가하거나, 경쟁력 있는 하도급 시공체제를 구축했는가를 검증하는 방법이 권장된다.

최민수 선임연구위원 “하도급 보호대책 너무 많다. 반면 실효성 부족하다. 새 대책 강구보다 현존하는 하도급 보호대책부터 제대로 실천하는 것이 더 중요”

원하도급간 불공정을 개선한다는 취지하에 발주나 생산체계를 건드리는 것은 또 다른 문제를 야기한다. 예를 들어 최근 건설공사를 개별공종별로 분리 발주하는 방안이 거론된 바 있는데, 이는 일괄책임자가 사라지거나, 계약이행이나 하자관련 분쟁이 증가할 수밖에 없다. 또, 분리발주가 가능하려면 독일과 같이 발주자가 직영시공 체제를 갖추는 것이 전제되어야 한다. 그러나 LH와 같은 대형 발주자도 직영시공을 감당할 역량을 갖추고 있지 못하다. 결국, 원하도급간 불공정 행위에 대해서는 발주자의 감시와 조정 기능을 강화하는 것이 정공법이다. 장기적으로는 발주자와 원하도급 관계를 수평적 관계로 전환하는 정책이 요구된다. 이를 위해서는 외국에서 적용되고 있는 실비정산 방식이나 프로젝트파트너링 방식을 검토해 볼 만하다.

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