<참석자>
ㆍ사회 : 오세원 오마이건설뉴스 편집국장
ㆍ패널 : 윤상담 계룡건설 전무
          서정철 대우건설 상무
          이재식 대한건설협회 계약제도실장
          송종형 한국도로공사 계약팀장
          장훈기 경희대 교수
          최민수 한국건설산업연구원 실장

최저가낙찰제의 폐해를 방지하고, 기술력있는 업체를 선별하기 위한 종합심사낙찰제가 내년 전면 시행을 앞두고 있다. 정부는 지난해 1, 2차 시범사업, 그리고 올해 5차 시범사업까지 마치고 내년부터 전면시행을 입법예고한 상황이다. 이에 본지는 시행을 앞둔 종합심사낙찰제의 효율적 운영방안에 대해 관, 산, 학, 연 전문가들의 의견을 들어보는 자리를 마련했다.

 

사회 : 시범사업 성과 평가시범 사업 결과를 통해서 볼 때, 최저가낙찰제의 폐해를 방지하고, 기술력있는 업체를 선별하기 위한 종합심사낙찰제의 도입 취지가 어느 정도 구현되고 있다고 생각하는지?

윤상담 전무(계룡건설) : 최저가입찰제도는 저가수주에 의한 품질하락, 산업재해발생 및 건설업체의 수익성 악화에 따른 어려움이 나타나면서 국내경제 활성화에 도움을 주지 못하고 있었다. 이를 해결하기 위해 2014년에 적정한 입찰금액, 공사수행능력, 사회적 책임 등을 종합적으로 평가하는 종합심사입찰제도가 도입되었다.

그 이후 2년간의 시범사업을 시행하며 각 기관별로 종합심사입찰제도에 대해 건설업체의 의견을 수렴해 제도도입의 목표 중 하나인 가격부분(낙찰율 상승효과)에서 일부 효과를 보였으나, 단가심사 폭(±15→±18)의 확대와 균형단가 심사시 예정가격 사정율 반영(공공기관 예정가격 폭이 대략 0 ~ -6%사이)등을 통해 인위적으로 낙찰율을 하락하게 만들어 효과가 반감했다.

시범사업 성과 평가관련
윤상담 전무 “PQ 통과가능 업체들이 경쟁력 갖출 수 있도록 평가방식 더 수정해야”
서정철 상무 “기술력 우수업체 선별이라는 제도 도입 취지 '무색'…‘운찰제’로 변질”
이재식 실장 “낙찰률 80% 상회, 적정가격 투찰 정착…일부 시행과정에서 정비 필요”
송종형 팀장 “기술자 평가 등을 통해 기술력 있는 업체 선별하는데 도움이 됐다”
장훈기 교수 “기술력과 입찰가격 평가해 가장 우위있는 업체를 낙찰자로 결정 관건”
최민수 실장 “이제는 낙찰률이라는 용어를 없애고, km당 또는 ㎡당 공사비 등을 축적해야”

시범사업 초기부터 많은 업체들은 최저가입찰제도에서 입찰에 참여한 건설업체가 종합심사낙찰제의 평가방식(1단계 : 입찰참가자격심사, 2단계 : 종합심사)에 의해 1단계는 통과 가능하지만 2단계 심사에서 경쟁력을 상실해 입찰참여가 무의미한 형태에 대하여 역설 했다. 대형업체 및 일부 상위에 있는 중견업체만이 수주기회를 가질 수 있으니, 종합심사 평가방식에 대해 PQ 통과가능 업체들이 경쟁력을 갖출 수 있도록 평가방식의 수정 건의를 수차례 진행 해왔지만 시범사업 결과만을 볼 때는 충분하지 못했다.

서정철 상무(대우건설) : 지난해부터 정부에서는 기존 최저가 낙찰제를 대체하기 위해 종합심사낙찰제를 도입해 4大 공공기관 2014년의 1,2차 시범사업부터 2015년의 5차 시범사업까지 진행되어 오고 있고 2016년부터 전면시행을 입법예고한 상황이다.

종합심사 낙찰제 도입 취지는 기존 최저가 낙찰제의 가장 큰 문제점으로 제기되었던 저가낙찰 및 운찰제를 개선하기 위해 PQ심사시 뿐만 아니라 공사수행능력심사까지 더불어 평가하여 기술력있는 업체가 적정한 가격에 낙찰받게 하는데 있다.

그러나 시범사업기간을 거치는 동안 중소/중견 업계의 불만해소와 중소업체 보호라는 취지하에 수정을 거듭한 끝에 최근의 종합심사낙찰제는 기술력이 우수한 업체의 선별이라는 처음 제도 도입의 취지를 무색하게 하는 ‘운찰제’로 변질되어 버린 것이 사실이다.

완화된 실적제한과 수행능력 평가기준의 하향평준화로 인한 기존 최저가 낙찰제와 비슷한 수의 입찰참가업체에서 보듯이 공사수행능력으로 인한 변별력은 없어졌으며, 균형가격에 근접하기위한 ‘운’이 필요한 낙찰제가 되었다.

그렇다면 기존 최저가보다 낙찰율이 조금 올랐다는 것을 제외하고는 변한 것이 없다고 보여지며, 기술력이 있는 업체를 선정하는 것이 건설산업의 발전을 위하여 바람직한 취지라면 수행능력 평가항목에 좀 더 기술력을 평가할 수 있는 요소가 반영되어야 된다고 생각되며 기재부가 전체적으로 표준 회계예규를 만드는 것은 좋지만 발주처별로 공사특성에 맞추어 융통성있게 항목을 조정할 수 있는 권한을 부여하는 것이 바람직하다.

이재식 계약제도실장(대한건설협회) : 2001년 도입된 최저가낙찰제가 각종 사회·경제적 폐해가 발생된다는 비판이 지속 제기됨에 따라 정부는 최저가낙찰제를 대체하는 종합심사낙찰제 도입을 결정하고, 2014년부터 시범사업을 실시하고 있다.

시범사업 기간동안 LH를 제외한 대부분의 발주기관별 낙찰율이 80%를 상회하는 것으로 나타났는데 이는 최저가낙찰제에 따른 저가투찰 관행에서 벗어나 적정가격 투찰이 정착되고 있는 것이라고 생각된다.

또한, 가격평가 이외에 핵심공법 실적, 공종그룹별 매출액비중, 시공평가결과 등 다양한 항목을 평가요소로 도입함에 따라 분야별 경쟁력이 있는 업체를 선정할 수 있는 기반이 조성된다는 점에서 당초 제도 도입취지가 살아 있고, 일부 부족한 부분은 제도 시행과정에서 정비해나갈 수 있을 것이다.

송종형 계약팀장(한국도로공사) : 2014년부터 2년간 종합심사낙찰제 시범사업 10건의 입찰결과 최저가낙찰제의 문제점으로 지적되었던 지나친 가격경쟁에 의한 저가낙찰의 문제는 해결되었다고 본다. 적정낙찰률 정착을 위해서 추가적인 노력이 필요하다고 하겠다.

시공경험에 대한 평가는 기존의 평가 요소와 크게 차이가 있다고는 할 수 없으나 기술자 평가 등을 통해 기술력 있는 업체를 선별하는데 도움이 되었다.

장훈기 교수(경희대) : 정부가 최저가낙찰제를 대체해 도입하려고 하는 종합심사낙찰제는 기술력 있는 업체가 설계서에 부응한 품질 제공에 더해 수용 가능한 비용을 제시한 업체를 선정하기 위해 업체의 공사수행능력과 함께 입찰가격을 종합심사해 가장 높은 점수를 얻은 자를 낙찰자로 결정하는 제도라는 점에서, 기술력이 가장 좋은 업체가 항상 우위에 있거나 입찰가격이 가장 낮은 업체가 항상 우위에 있는 것이 아니라 기술력과 입찰가격을 어떻게 조화롭게 평가하여 종합적으로 가장 우위에 있는 업체를 낙찰자로 결정하느냐 하는 것이 종합심사낙찰제의 도입취지를 구현하고 또한 안착하게 하는 관건이라고 본다.

이와 같은 점을 고려해 정부도 합리적이고 타당한 평가기준을 도출하기 위해 그 동안 수차례 관련 전문가 등의 회의를 통해 자문을 구하고 이를 토대로 시범사업을 시행하면서 문제점을 계속 보완해 최종 안을 마련한 것으로 알고 있지만, 모두들 잘 아시는 바와 같이 건설업의 특성상 업체의 이해관계가 워낙 다양하다는 점을 고려해 볼 때, 비록 완벽하지는 못할지라도 수주독점이 안될 정도의 변별력을 갖추고, 또한 지나치게 낮은 가격에서 낙찰률이 형성되지 않도록 가격 평가방식을 마련하느라 정부 나름대로 상당한 노력을 기울여 얻어낸 안이다.

최민수 건설정책연구실장(건산연) : 지금까지 최저가낙찰제 하에서 공공공사 낙찰률은 지속적으로 낮아져 75% 수준까지 하락한 바 있다. 그 결과, 건설현장에서는 외국인 근로자나 미숙련 근로자를 활용하는 비중이 높아졌으며, 이는 결과적으로 재해 증가나 공사 부실을 유발하는 원인으로 작용해 왔다.

종합심사낙찰제는 이러한 최저가낙찰제의 폐해를 개선하기 위하여 도입된 제도이다. 즉, 저가 낙찰을 막는 것이 가장 중요한 도입 목적 중의 하나이다. 그런데 시범사업과정에서 일부 공사의 낙찰률이 85%를 넘는 사례가 나타나면서 발주기관에서는 낙찰률이 높다는 의견이 대두된 바 있다. 그러나 외국인근로자 확대나 저가 하도급 등의 폐해를 방지하려면 노무비가 20% 가량 상승하는 것이 필요하며, 결과적으로 낙찰률이 8~10% 높아지는 것이 불가피하다고 볼 수 있다.

또, 300억원 미만 공사에 적용하는 적격심사제와 비교하여 중대형 공사는 낙찰률이 낮아야 한다는 주장도 설득력이 약하다. 그 이유는 대형 공사를 주로 수주하는 대기업일수록 간접노무비나 일반관리비가 높으며, 기술개발투자 등 경비 지출도 오히려 높다.

낙찰률이라는 허상에서도 벗어나야 한다. 10여년전 실적공사비 제도가 도입된 이후, 예정가격 산정시 실적공사비 적용비중이 해마다 높아져왔다. 실적공사비는 계약단가를 기준으로 축적되기 때문에 당연히 예정가격이 낮아질 수 밖에 없다. 결과적으로 동일한 낙찰률일지라도 10년전과 비교할 때, 실질 낙찰률은 5% 이상 하락된 것으로 추정되고 있다.

선진국의 경우, 낙찰률을 가지고 공사비의 적정성을 판단하는 국가는 거의 없다. 대부분 km당 또는 ㎡당 공사비 등을 축적한 후, 해당 공사의 기술적 난이도나 물가변동을 고려하여 투찰가격을 평가하는 것이 일반적이다. 국내에서도 이제는 낙찰률이라는 용어를 없애고, km당 또는 ㎡당 공사비 등을 축적하고, 물가변동을 고려해 공사비의 적정 수준을 판단하는 것이 필요한 시점이다.

사회 : (중견/중소업체 보호측면에서)종합심사낙찰제에서는 기존 입찰제도와 비교할 때 동일공법실적이나 기술자에 대한 평가가 강화되면서 대형 건설업체가 유리하다는 지적이 제기된 바 있습니다. 중견/중소업체들의 애로점을 해소하기 위해 정부는 공동도급을 장려하고, 공동도급사에 대해서는 동일공법실적 검증시 지분율에 상관없이 해당실적을 100% 반영하는 방안을 제시했습니다만, 중견/중소업체의 애로점이 해소되었다고 생각하는지요?

윤상담 전무 : 국가계약법 및 지방계약법에 의해 지역 및 중소업체을 위해 여러 가지 제도가 시행되고 있으며, 종합심사입찰제도에도 그 혜택은 일부 반영되었으나 중견업체에 대한 혜택은 거의 없었다. 최저가입찰제도에서는 입찰참가 자격만 통과 된다면 대형사들과 똑같은 위치에서 경쟁을 할 수 있었지만, 지금의 종합심사입찰제도에서는 실적 및 기술인력 등 모든 면에서 떨어질 수 밖에 없는 중견업체의 현실이 반영되지 못하여 대형사와 경쟁을 할 수 있는 기회를 상실했다.

이러한 중견업체의 의견을 받아들여 종합심사입찰제도 수행능력 평가방법에 대한 일부 수정을 하여 시공실적 평가시 공동도급사의 시공비율을 적용하지 않고 단순합산 하는 것으로 변경을 했지만 이것만으로는 부족한 실정으로 시공비율 미적용과 함께 시공인력평가를 시공실적평가와 동등한 배점으로 평가해 주어야 한다. 과거 단순 시공실적에 의한 평가보다는 현재 경험이 풍부한 인력을 확보하고 있는가를 평가하여 실적이 부족한 회사가 신규 진입을 할 수 있다면 그에 따른 고용창출 효과도 늘어날 것이다.

서정철 상무 : 2014년 1차 시범사업 이후로 중견/중소업체의 수많은 불만과 건의사항이 있었다. 그 주된 내용은 과도한 실적제한, 배치기술자 등으로 인해 중견/중소업체의 입찰참가가 제한된다는 것이었다.

이에 관계 부처에서 실적제한을 완화했고, 그 한 방법으로 공동도급 참여시 참여지분율에 상관없이 해당실적을 100% 반영하는 안을 제시했다.

결국 중소업체의 애로점을 일시방편으로 해결되었다고 보나 수행능력 평가에 있어 가장 중요한 시공경험 평가요소는 변별력이 없어지는 문제점을 초래하게 되었다.

왜냐하면 해당공사의 기술적 수행능력을 평가하기위해 시공사별 실적을 평가하는 것인데 지분율에 상관없이 해당실적 전부를 인정한다면 각자가 가진 시공역량을 넘어서 평가받게 되는 문제점이 발생하고, 수행능력이 부족한 업체가 일부 실적보유업체들을 최소한의 지분율로 참여를 시키면서 보유실적 전부를 인정받아 참여하는 불합리한 경우가 발생하게 된다.

시공능력이 우수한 업체가 적정한 낙찰율로 낙찰받게 만들기 위한 제도가 종합심사낙찰제임을 상기한다면 제도의 취지를 지키는 범위내에서의 제도 수정이 이루어 져야 한다. 예를들어 공사금액이나 난이도에 따라 등급을 구분짓고 해당되는 등급의 업체만 참여할 수 있게 하는 방법 등을 고려해 봐야 한다.

이재식 실장 : 종합심사낙찰제는 기존 입찰제도와는 근본적으로 다르다. 지금까지의 입찰제도는 획일화된 기준에 따라 가격에 따라 낙찰자가 결정되었지만 이제는 개별 업체의 경험과 능력, 전문성 등 다양한 평가요소를 종합적으로 고려하는 제도다. 즉, 정부의 보호주의적 입찰제도로 인해 중견/중소업체가 능력과 전문성을 굳이 확보하지 않아도 되는 입찰제도에서 성장해왔기 때문에 종합심사낙찰제 하에서 대기업과의 경쟁이 어렵다고 느끼는 것은 당연한 측면이 있을 것이다.

정부도 이러한 현실을 감안하여 금년 상반기 시범사업부터 공동도급 유도, 실적평가시 단순합산, 지역업체 참여도 평가 등 제도의 본질을 벗어나지 않는 범위내에서 제도를 개선하였고, 시공경험평가 및 기술인력 평가 등에서도 입찰참여 부담을 완화시킬 수 있는 방안을 강구중에 있습니다만 제도의 취지를 유지하면서 중견/중소업체의 애로를 모두 해소한다는 것은 사실상 어려운게 사실이다.

그러나, 기재부의 종합심사낙찰제 기준은 낙찰자 결정방식의 기본 틀을 제시하는 것일 뿐, 구체적인 평가방법과 배점 등은 각 발주기관이 공사특성에 맞게 기준을 별도로 정하는 것이므로 조달청에서 세부집행기준 마련시 현행 입찰제도의 유자격자 등급제도 특례 등을 적용한다면 중견/중소업체의 입찰에 대한 애로사항이 상당부분 해소될 수 있을 것이다.

장훈기 교수 : 앞에서도 말씀드렸지만 업체의 기술력을 너무 강조하다보면 기술력이 우위에 있는 대형 건설업체가 단연 유리할 수밖에 없어 수주독점문제가 제기됨에 따라 지나친 수주불균형 현상을 완화하는 것이 불가피하다는 점이 고려되어 그 방안의 하나로 공동도급을 장려하면서 공동수급체 구성원의 실적평가 시 지분율을 적용하지 않고 구성원의 실적을 100% 반영함으로써 중견/중소업체의 애로점이 어느 정도 해소되었다고 볼 수 있다.

그러나 개별 중견/중소업체에 따라서는 이러한 방안으로도 대형 건설업체의 기술력 평가 수준에 대응하지 못한다는 평이 있을 수 있지만, 지나친 변별력 약화는 당초 종합심사낙찰제의 도입 취지를 반감시킬 수도 있으므로 앞으로 본격적인 시행추이를 보아가며 적절히 대응해 나가는 것이 타당하다고 생각된다.

최민수 실장 : 종합심사낙찰제에 대하여 중견업체나 중소업체가 가장 문제를 제기했던 항목은 동일공법 시공실적 평가와 배치기술자 평가항목이었다. 이 가운데 동일공법 시공실적은 공동도급시 지분율과 상관없이 공동입찰사의 개별실적을 단순 합산하는 방식을 도입하여 해결한 바 있다.

배치기술자 가운데 예정 현장대리인은 원칙적으로 동일공사의 경력을 요구하는 것이 바람직하다. 예를 들어 철도공사 발주시 예정현장소장에게 철도 시공경력을 요구하는 것은 당연하다. 그러나 중견업체나 중소업체에서는 모든 공종별로 해당 경력기술자를 보유하는 것이 어렵다는 건의를 지속하였고, 정부는 이를 받아들여 현장대리인의 시공경험 평가시 동일공종그룹공사에 대한 평가로 후퇴했다. 그리고 필요시 발주자가 세부공사로 시공경험을 제한할 수 있도록 조건을 붙였다. 즉, 철도공사 발주시 도로나 항만 등 교통시설 경력으로도 현장소장을 담당할 수 있도록 허용한 것이다. 이는 불가피한 조치일 수 있으나, 기술인력 평가의 변별력을 낮출 우려가 있다.

중견, 중소업체의 주장을 보면, 현재 6개월의 재직기간을 요구하고 있다는 점이 더 큰 제약요인으로 판단된다. 따라서 예정 현장대리인의 시공경험은 철도, 항만, 공항 등 동일 유형의 공사경험으로 한정하되, 공사발주건수가 적은 공사유형이나 혹은 500억원 미만의 공사, 또는 원자력발전소나 고속철도 등 중대한 공사를 제외하고는 재직기간 규정을 최소화하거나 적용하지 않는 방안을 검토할 필요가 있다. 그렇지 않으면, 정규직으로 고용하고 있는 경우에 가점을 부여하는 것도 가능하다.

나아가 발주기관이 입찰공고에 명시한 사유에 한하여 당초 기술자와 동등이상의 기술자와 교체 가능하도록 규정하고 있는 점도 경직적이다. 건설현장에는 수많은 변수가 있고, 건설사의 인력 운용을 유연하게 하려면, 입찰시에 제시한 기술자와 동등 이상의 시공경험과 자격을 갖춘 기술자로 교체하는데 심각한 제약을 두어서는 곤란하다.

송종형 계약팀장 : 시범사업에서는 중견 및 중소업체 참여확대를 위해 실적의 단순합산 및 공동수급체 평가, 생생협력 평가 등을 통해 지난해 시범사업 보다 공동수급체 구성은 150% 가량 상승했으며, 지역업체의 입찰참가는 500% 이상 늘어난 것으로 나타나, 상당한 성과가 있었다.

차후에도 지속적인 제도 보완을 통해서 더 많은 중견 및 중소업체와 지역업체의 입찰참가가 가능하도록 해 건설산업의 균형발전에 도움이 되는 방향으로 추진하는 것이 바람직하다.

사회 : 공사수행능력 평가에서 동일공법실적이나 기술자 평가, 전문화율 평가 등을 강화하면서 논란이 있었습니다만, 장기적으로 건설업체의 기술력을 향상시키려면 공사수행능력에 대한 평가를 강화해야 한다는 의견이 있습니다. 단기적인 처방이 아닌, 중장기적으로 바람직한 방향은 무엇인가요?

서정철 상무 : 이 문제는 앞의 중견/중소 보호측면과 연관되는 문제인데, 제도의 취지를 살리기 위해 공사수행능력 평가기준을 강화할 경우 중소기업 혹은 해당기준에 불리한 업체의 불만이 제기 될 수 있다.

그러나 종합심사 낙찰제도의 도입 취지와 건설업 전체의 기술력 향상을 위해서 공사수행능력 평가기준의 강화는 필요하다,

공사수행능력 평가의 강화를 통한 업체의 기술능력을 특화시킬 수 있습니다. 예를들면 배치기술자 평가를 통해 해당분야의 스페셜리스트 양성이 가능하며, 이를 통해 건설업계 전체 기술력 향상뿐만 아니라 해외시장 진출에도 많은 도움이 될 것이다.

다만, 건설업계의 불만이나 혼란 등을 최소화 하기위한 단계적 강화라든지 공사수행능력 점수가 뛰어난 업체에 대한 우대 등의 추가적인 방법이 필요하다.

공사수행능력 평가

윤상담 전무  “공사수행능력 평가 강화한다면 대다수 중견업체들 존폐 위기 처할 것”
서정철 상무  “공사수행능력 평가기준 강화는 필요…혼란 최소화위해 단계적 강화책”
이재식 실장  “입찰제도는 기술경쟁의 유인책은 될 수 있지만 기술력을 강화하는 도구 아니다”
송종형 팀장  “입찰참가업체, 사전준비할 수 있는 충분한 시간 주고 추진하는 것이 바람직”
장훈기 교수  “대형공사 中心으로 공사수행능력 평가부문 비중 높이거나 평가기준 강화”
최민수 실장  “공동수급체 대표사 포함해 지역업체 참여비중을 계산하는 방안이 바람직하다”

윤상담 전무 : 공사수행능력 평가를 현재보다 강화한다면 입찰에 참여할 수 있는 업체는 현저하게 축소됨으로써 입찰에 참여하지 못한 대다수의 중견업체들은 존폐의 위기를 맡게 될 것이다. 이것은 국가경쟁력의 하락과 국내경제에 악영향을 끼칠 수밖에 없을 것으로 건실한 중견업체를 육성하여 건설산업의 발전을 이루고자 하는 정부정책을 역행하는 결과를 초래할 것으로 생각된다.

이재식 실장 : 입찰에 참가하는데 어려움을 겪는 입장에서는 변별력이 지나치게 강화되었다고 생각하고, 정부나 학계 일부의 글로벌 기술 경쟁력을 확보하기 위해 평가를 강화해야 한다고 주장하는 것은 모두 나름의 타당성이 있고, 관점에 따라 충분히 주장할 수 있는 의견이다.

그러나 앞서 말씀드린 것처럼 종합심사낙찰제는 기존의 틀을 깨고 국내 입찰제도의 새로운 패러다임을 제시하고 있는 입찰제도라는 점을 간과해서는 곤란하다. 아무리 시범사업을 통해 문제점을 보완했다고 하지만 제도 정착 과정에서 어려움을 겪는 집단이 발생할 수 밖에 없고, 경쟁력 강화에 지나치게 집착한다면 산업의 근간인 중견/중소업체가 고사될 수도 있기 때문이다.

새로운 낙찰제도가 시행되는 현 시점에서 제도의 안정적 정착을 위해 필요한 부분을 개선하고, 품질중심의 낙찰제도로 단계적 전환․발전해나가는 것이 필요하다.

다만, 여기서 한가지 꼭 짚고 넘어가야 할 것이 있는데, 입찰제도만을 통해 기술경쟁력을 강화할 수 있다고 생각을 버려야 한다는 점이다. 낙찰자를 결정하는 입찰제도는 기술경쟁의 유인책은 될 수 있지만 기술력을 강화하는 도구가 아니라는 점을 잊어서는 안된다.

장훈기 교수 : 정부계약에서도 기본적으로는 시장기능이 작동되어야 마땅할 것이지만, 정부입장에서는 정책적 목적도 고려하지 않을 수 없으므로 모든 공사를 대상으로 공사수행능력 평가에 우위를 두는 것 보다는 우선, 특히 기술력을 필요로 하는 공사, 예컨대, 턴키· 대안입찰대상 공사나 기술제안입찰대상 공사를 중심으로 기술력 평가를 강화하여 기술력 우위 업체가 당연히 유리하도록 하는 것이 건설업체의 기술력 향상을 유도하는 길이라고 본다.

이에 비해 일반공사를 대상으로 시행하는 종함심사낙찰제의 경우는 기술력이 크게 요구되는 공사와 그렇지 않은 공사가 혼재되어 있다는 점에서 본격적인 시행결과 나타나는 추이를 보아 가며, 공사의 특성상 난이도가 높거나 공사규모가 대형인 공사 등을 중심으로 공사수행능력 평가부문의 비중을 높이거나 평가기준을 강화해 나가는 것이 중장기적으로 건설업체의 기술력 향상을 유도해 나가는데 도움이 될 것으로 생각된다.

최민수 실장 : 사회적책임은 가점 1점을 부여하는데, 최근 평가지침안에서는 지역경제 기여도 항목이 추가되었고, 배점 비중도 30-40%로 높게 제시되었다. 종합심사낙찰제는 대략 30-40개사가 입찰하고 있는데, 입찰자마다 지역업체를 끼워넣다 보면, 부실업체나 부적격업체까지 낙찰이 가능해지는 폐단이 발생할 수 있다. 따라서 공동수급체 대표사를 포함하여 지역업체 참여비중을 계산하는 방안이 바람직하다.

또, 최근 계약신뢰도 항목을 추가해 입찰자 평가를 위해 제출한 계획서 가운데 ▲배치기술자 투입계획 위반 ▲하도급관리계획 위반 ▲하도급금액 변경 초과비율 위반 ▲시공계획 위반에 대해서는 감점을 부여하도록 규정하고 있다. 그런데, 이러한 감점은 과거 종합심사낙찰제 공사에서 시공중에 발생한 위반 행위를 축적하고, 이에 대해 차후 입찰에서 감점하는 구조로 운영된다. 따라서 대한건설협회 등에서 데이터베이스를 구축할 필요가 있다. 또, 해당 발주자에 국한하여 차후 입찰에서 1년정도 기한을 정하여 불이익을 부여하는 것이 바람직하다.

송종형 계약팀장 : 공사수행능력 평가를 강화는 것은 건설기술의 발전을 위해 필요한 사항이라고 판단된다. 그렇지만 공사수행능력은 업체에서 단기간에 보완되는 사항이 아니므로, 장기간에 걸쳐 평가 방향을 사전에 제시해 입찰참가업체가 사전에 준비할 수 있는 충분한 시간을 주고 추진하는 것이 바람직하다고 사료된다.

사회 : (동점자 처리 기준관련)시범사업결과를 보면, 공동주택이나 도로건설공사 등 범용적인 공사는 공사수행능력에서 복수의 업체가 만점을 받는 사례가 나타나면서, 동점자 처리 기준이 중요해졌습니다. 현재는 동일 점수 발생시 입찰가격이 가장 낮은 자를 최종 낙찰자로 결정하고 있는데, 이는 낙찰률을 하락시킬 우려가 지적되고 있습니다만, 바람직한 방향인지요?

윤상담 전무 : 발주기관별 종합심사입찰제도 낙찰자결정방식은 2014년 시범사업을 한 이후 최초 개정시 “종합점수 가장 높은 자-수행능력점수가 가장 높은 자(사회적책임 미포함)-입찰가격이 낮은 자-최근 1년간 종합심사입찰제 수주건 수가 적은 자-추첨”으로 반영 되어, 수행능력이 우수한 업체 이외에는 경쟁력이 없어, 이후 시범사업 발주시에는 “종합점수 가장 높은 자-수행능력점수가 가장 높은 자(사회적책임 포함)-균형가격에 근접한 자(절대값)-입찰가격이 낮은 자-최근 1년간 종합심사입찰제 수주건 수가 적은 자-추첨”개정이 되어 운영되었다.

이재식 실장 : 동점자 처리와 관련해 ‘저가투찰자’에서 ‘균형가격에 근접한 자’로 개선된 후 동점자가 예상보다 많이 나오고 있다. 이는 낙찰을 위한 업체간 눈치보기식 입찰행태를 근절하고 정상적인 견적입찰을 유도하기 위함이었고, 그 결과 업체의 견적능력이 대폭 향상되어 동점자가 급증한 것이라고 생각된다.

동점자 처리 기준
이재식 실장  “균형가격보다 낮으면서 가장 근접하게 가격을 쓴 자’ 등 제도의 취지와 현실을 감안하는 방식 검토해야”
송종형 팀장  “기존의 동점자 처리기준인 공사능력점수 다음으로 낮은 가격 입찰자를 낙찰자 로 선정하는 것이 바람직”
장훈기 교수  “공사수행능력점수가 높은 자, 다음으로 입찰가격이 가장 낮은 자 순으로 결정”
최민수 실장  “공사유형별로 평가항목 다양화, 리얼타임으로 반영하는 체제 구축이 필요”
 

그러나 업체들이 적정가격으로 투찰함에 따라 일부 발주기관의 낙찰율이 급격히 높아짐에 따라 정부의 재정부담을 감안하여 다시 ‘저가투찰자’를 낙찰자로 결정토록 변경하는 것을 검토하고 있다.

낙찰율 상승문제가 단순히 동점자 처리방식에 기인한 것이라기보다 표준시장단가의 현실화, 설계변경을 과도하게 제한하는 도공 등 일부 발주기관의 물량내역수정 입찰방식 등 다양한 요인이 복합적으로 작용된 결과라고 보아야 할 것이다.

그럼에도 불구하고 제도를 설계하는 기재부의 입장에서는 낙찰율의 급격한 상승에 따른 정부 및 공공기관 재정의 과도한 부담 문제 발생을 우려하여 동점자 처리기준을 종전처럼 저가낙찰자 우선으로 변경했다는 점은 많은 아쉬움을 가지게 한다.

단기적으로는 낙찰률 문제로 동점자 처리기준을 조정하는 방식이 불가피할 수 있겠지만 ‘균형가격보다 낮으면서 가장 근접하게 가격을 쓴 자’ 등 제도의 취지와 현실을 감안하는 방식을 검토해야 할 것이다.

송종형 계약팀장 : 현재 동점자 처리기준은 공사수행능력점수가 같을 경우 균형가격에 근접한 자를 낙찰로 선정하도록 되어있다. 이는 입찰자들의 평균가격에 가까운 균형가격에 근접한 자가 낙찰자다 되는 것으로 낙찰률이 높게 나타나는 결과를 볼 수 있다. 적정한 낙찰률 유지를 위해서 기존의 동점자 처리기준인 공사능력점수 다음으로 낮은 가격 입찰자를 낙찰자로 선정하는 것이 바람직하다. 이러한 방향으로 개정을 하여야 단가심사를 실시하는 의미가 있다. 현행 제도에서는 단가심사의 기능이 상실되어 이에 대한 보완이 필요한 실정이다.

최민수 실장 : 종전에는 동점자가 발생시, 계약이행능력이 우수한 자를 우선순위로 했으나, 최근에는 투찰가격이 가장 낮은자를 우선으로 하고 있다. 그 이유는 가격경쟁을 유도하려는 취지가 있고, 계약이행능력점수가 1년간 거의 변동이 없어 특정회사가 수주를 과점할 가능성이 높다는 지적이 있기 때문이다.

동점자가 발생하는 입찰 환경도 문제가 있다. 계약이행능력점수가 프로젝트별로 달라지는 것이 상식적이나, 국내에서는 평가항목별 각 회사의 점수가 1년간 거의 고정되는 특성이 있다. 이는 데이터가 공사실적이나 시공평가, 신인도 등 통계가 리얼타임으로 보정되지 못하기 때문이다. 계약이행능력점수를 공사유형별로 평가항목을 다양화하고, 리얼타임으로 반영하는 체제 구축이 필요하다.

장훈기 교수 : 종합점수가 동점일 경우 종합심사낙찰제의 도입 취지와 시장기능을 고려할 때, 먼저 공사수행능력점수가 높은 자를 우선하고 다음으로 저가입찰자를 배려하는 것이 일반적으로 적용할 수 있는 방법이라 할 것이다. 이와 같은 방법 외에 종합점수 동점자 중에 공사수행능력점수가 동점일 경우 균형가격에 근접한 자를 우대하는 방법도 있으나 이는 상황에 따라 자칫 예상범위를 훌쩍 뛰어 넘는 낙찰률이 형성될 소지가 있다는 점에서 도입에 한계가 있어 보인다(실제로 시범시행결과 일부 발주기관의 낙찰률이 통상의 낙찰률 보다 훨씬 높게 형성된 사례가 있음).

따라서, 동점자 처리는 먼저 공사수행능력점수가 높은 자, 다음으로 입찰가격이 가장 낮은 자 순으로 낙찰자로 결정하는 방법이 합리적이라고 생각되며, 그 밖에도 낙찰률에 영향을 미치는 변수가 다양하므로 실제 시행과정에서 낙찰률 추이를 보아가며 적절히 대처하는 것이 바람직하다.

사회 :(공종별 단가 심사 필요성)최저가낙찰제 하에서 공종별 단가심사를 하면서, 저가 낙찰이나 유사담합 등이 문제시된 바 있습니다. 현행 종합심사낙찰제에서도 단가심사 제도를 도입하고 있는데, 다만 1000억원 이상에서는 단가심사를 폐지한 바 있습니다. 발주처가 정한 가격에 맞추어 세부공종별 단가심사가 필요한지, 그렇지 않으면 단가심사 폐지시 우려되는 문제점은 무엇인지 의견주시기 바랍니다.

윤상담 전무 : 수 천 개의 세부공종에 대한 평가가 해당업체의 기술능력에 의한 견적을 하고 있다고 볼 수 없기에 굳이 행정력을 낭비하면서 세부공종에 대한 평가를 할 필요는 없다고 생각한다. 다만, 저가투찰 방지차원과 무리한 단가적용의 폐단 등을 막기 위해 입찰의 무효사유 판단만을 하는 심사항목이 되어야 한다.

서정철 상무 : 먼저 최저가낙찰제에서는 공종별 금액심사와 공종별 단가심사는 별개로 생각해야 한다. 공종별 금액심사는 전체 세부공종을 30개 공종을 나누어 각 공종에 대한 투찰금액을 평가하는 것이고, 공종별 단가심사는 각각의 세부공종에 대한 적정성 심사이다.

최저가낙찰제에서는 공종별 금액심사와 부적정공종수의 제한을 통하여 저가 투찰을 방지하고 제도적인 투찰 하한선이 형성되게끔 했다. 부적정공종에 대한 조건을 충족하면서 최저금액으로 투찰한 업체가 수주를 하는 구조이다 보니 공사 원가와 무관하게 제도적으로 만들어진 투찰 하한선 근처에서 업체들이 비슷한 방식으로 투찰했으며 이는 고질적인 저가 낙찰과 유사답합 등의 문제를 야기한 것이 사실이다.

최저가낙찰제하에서의 공종별 단가심사는 저가낙찰이나 유사담합의 원인이라기보다는 무리한 저가입찰 혹은 고가입찰로 인해 전체적인 입찰 단가의 왜곡을 가져오는 현상을 방지하기 위한 장치이다. 입찰단가의 왜곡은 유사담합의 원인이 되기도 하므로 최저가낙찰제하에서의 공종별 단가심사는 여러 가지 문제점을 방지하고자 도입된 것으로 볼 수 있다.

종합심사낙찰제는 공종의 구분이 없어졌고 세부공종별 단가 심사 방식이 도입되었고 이는 최저가낙찰제하에서 30개 공종으로 구분하고 공종별로 제도적 하한치를 부여한 것과 같은 방식이다. 따라서 세부공종별 단가심사는 최저가낙찰제의 공종별 금액심사와 마찬가지로 제도적인 하한단가를 규정함으로써 무리한 저가수주를 방지할 수 있는 제도적인 장치가 될 수 있다.

그러나 시범사업 후기(2기)에 들어서는 가격평가 방식이 A-1, A-2, B방식으로 다양화 되었고, B방식처럼 단가심사를 하지 않는 방식도 도입되었다. 새로 도입된 가격평가 방식은 공히 수행능력점수 좋은 업체순으로 균형가격에 근접한 자가 수주를 하는 구조로 기존의 입찰형태보다 복잡하지 않으며 발주자ㆍ입찰자 측면에서 쉽게 평가할 수 있는 시스템이다.

최근 입찰한 종심제 대상 사업의 낙찰률을 보면 단가 심사가 규정해 놓은 제도적인 하한금액보다 훨씬 높은 금액에서 낙찰자가 선정되고 있다. 이는 균형가격에 근접한 자가 수주를 하는 구조, 즉 입찰자들의 평균금액에 근접한 자가 수주를 하는 구조이다 보니 투찰자들이 공사 원가 등 여러가지 변수를 고려해 적정 금액으로 투찰을 하게 되고 이는 단가심사가 규정한 제도적 하한선을 웃돌고 있다.

따라서 무리한 저가투찰을 방지하고 단가의 왜곡을 방지하고자 했던 세부공종별 단가심사의 취지는 의미가 없게 되었다. 즉, 현재와 같이 균형가격의 근접자를 낙찰자로 선정하는 제도하에서는 단가의 왜곡 및 무리한 저가투찰의 행태가 발생하지 않으므로 단가심사를 폐지하여도 전혀 상관이 없고, 의미도 없는 단가심사 때문에 입찰 절차가 복잡해지고 입찰 내역서를 만드는데 많은 노력이 들어감을 고려할 때 입찰 효율성 향상을 위해 단가심사는 폐지되어야 한다.

단, 향후 종합심사제 가격평가 방식이 현재와 달리 최저가격 투찰자가 수주를 하는 구조라고 한다면 무리한 저가투찰 방지와 단가 왜곡 방지를 위해 공종별 단가심사는 필수적이라고 생각된다.

이재식 실장 : 단가심사는 최저가낙찰제에서 저가투찰을 막기 위한 수단으로 도입된 제도로 종합심사낙찰제에 적용하는 것은 문제가 있다. 즉, 덤핑투찰을 막기 위해 도입된 제도가 적정견적 입찰을 요구하는 종합심사낙찰제에서 오히려 적정 견적을 제한하는 결과를 초래할 수 있다는 것다.

계약상대자는 적정가격을 산정해서 입찰에 참가하는데 개별업체마다 공종별 단가는 다르게 나올 수 있다. 그런데 발주처가 정해놓은 가격을 기준으로 입찰에 참여한다면 결국 전체 금액을 산정한 후 낙찰을 위해 공종별 단가를 다시 재산정해야 할 수 밖에 없는 것다. 오죽했으면 업계에서 단가심사를 ‘엑셀심사’라고 부르겠는가? 견적능력보다 부적정 단가가 되지 않기 위해 엑셀을 잘해야 했기 때문이다.

단가심사를 폐지한다면 어떤 일이 발생할까? 아무런 문제가 발생하지 않는다. 적정가격을 기준으로 입찰하기 때문에 덤핑입찰은 낙찰자가 될 수 없는 시스템이고, 견적에 기반한 가격경쟁이 이루어지기 때문에 낙찰률은 시장가격 범위내에서 상승 또는 하락할 뿐이다.

일부에서는 담합발생 문제를 제시하고 있지만 단가심사가 담합을 막는다고 보는 것은 넌센스다. 단가심사 실시로 담합을 막을 수 있다면 단가심사를 하는 최저가낙찰제 대상공사는 담합이 없었어야 했는데 그렇지 않다. 이는 다른 산업의 과다한 이윤확보를 위한 담합과 달리 덤핑입찰에 따른 손실을 최소화하기 위한 담합이었음을 의미한다. 또한 지난 몇 년간 담합으로 인한 과징금, 부정당업자제재, 영업정지 등의 행정처분, 발주기관의 손해배상소송 등으로 담합에 따른 부작용이 얼마나 큰지, 회사가 어떤 어려움을 겪게 되는지 뼈저리게 느낀 업체들이 그런 행동을 다시 할 수 있겠는가? 개별기업별로 윤리경영을 강조하면서 담합행위가 발생할 경우 지위고하를 막론하고 회사차원에서 엄벌하겠다는 의지를 강화하고 있는 상황에서 단가심사 유무는 담합을 차단하는 효과는 거의 없다고 보아야 할 것이다.

장훈기 교수 : 종합심사낙찰제는 최저가낙찰제와 달리 입찰가격 외에 공사수행능력을 함께 종합평가하는 제도이고 또한 입찰가격은 별도의 평가 산식에 따라 점수가 주어지는 방식이므로 최저가낙찰제에서 저가입찰을 방지하기 위해 오로지 입찰가격을 대상으로 실시하는 저가심의 과정에서의 공종별 단가심사는 종합심사낙찰제에서는 기본적으로 적합하지 않다고 할 것이다. 그러나 아직 건설업의 입찰관행이 실행가격이나 적정공사비 등을 토대로 입찰하기보다는 수주전략이 크게 강조되어 낙찰률 형성이 불안전하다는 현실적인 측면을 도외시 할 수 없다는 점이 고려되어 공사규모나 특성을 기준으로 구분하여 제한적으로 공종별 단가심사를 실시하는 것으로 방향을 잡은 것으로 보여 진다.

따라서, 앞으로 종합심사낙찰제가 본격적으로 시행되면 공종별 단가심사 적용공사와 그렇지 않은 공사별로 그 결과를 종합분석해 적절한 대응방안을 모색해 나가는 것이 바람직하다.

최민수 실장 : 최근 정부는 지침을 다시 개정하여 1,000억원 이상 공사가 아니라, 고난도공사로서 발주기관이 인정하는 공사를 대상으로 단가심사를 생략한다는 방침으로 전환한 바 있다. 그러나 고난도 공사에 대한 명확한 정의가 부족하다.

예를 들면, ‘고난도공사’의 대상을 공중의 이용편의와 안전을 도모하기 위하여 특별히 관리할 필요가 있거나 구조상 유지관리에 고도의 기술이 필요하다고 인정해 ‘시설물의 안전관리에 관한 특별법’ 시행령 별표1에서 규정하고 있는 1종 시설물을 대상으로 하는 방안을 검토할 수 있다.

만약, 단가심사를 생략할 경우 낙찰률 급등이 우려된다면, 균형가격 산정 방식을 개선하는 방향으로 검토가 필요하다. 예를 들어 상위 50%, 하위 10% 제외후 균형가격을 산정할 수 있다. 또는 투찰가격의 1/3 선에 최고점수를 부여할 수 있다. 담합이나 덤핑 징후 등을 판정하는 기준 설정이나 기법을 개발, 활용하는 것도 검토해야 한다. 예를 들어 덤핑이나 담합이 발생한 것으로 판정되는 경우에는 해당 투찰가격을 제외한 후, 균형가격을 산정할 수 있다.

단가심사를 생략하는 2방식의 경우, 순수내역입찰 또는 물량내역수정입찰을 적용하여 설계변경에 따른 계약금액 조정을 불허한다는 점도 매우 경직적이다. 순수내역입찰 또는 물량내역수정입찰이 적용여부는 발주자의 재량으로 규정해야 한다. 또한, 물량내역수정입찰은 그동안에도 많은 문제점이 지적되었듯이, 입찰자가 물량내역을 수정하지 않은 공종은 계약금액 조정을 허용해야 할 것이다.

송종형 계약팀장 : 단가심사는 현재 A기준에서 시행하고 있고 B기준에서 시행하고 있지 않다. B기준은 낙찰금액을 시장에 맡기는 제도로 일반공사에서 금액을 기준으로 결정하는 것은 다소 불합리한 점이 있다. 이를 해소하기 위해 단가심사를 실시하지 않는 공사는 건설산업기본법령 등에서 정하고 있는 고난위도 공사로 한정하는 것이 바람직하다.

또한 종합심사낙찰제에서는 최저가낙찰제의 문제점인 지나친 저가낙찰의 문제점은 해소되었다고 볼 수 있어 대부분의 공사에 대하 단가심사를 실시하는 것이 바람직하다고 하겠다.

사회 :(입찰가격점수 산정 방식)입찰가격점수 산정 관련하여 정부는 A-1과 A-2 기준을 제시한 바 있습니다. A-1 방식은 균형가격부터 -1%까지 가격점수 만점을 부여하되 -1% 미만은 덤핑으로 간주하여 기본점수만을 부여하는 방안이며, A-2 기준은 균형가격 미만에 대하여는 점진적으로 감점을 하는 방안입니다. 현행 입찰점수 방식의 타당성에 대한 의견과 더불어, 새로운 입찰가격평가방식에 대한 의견이 있는지요?

윤상담 전무 : 발주기관 가격점수 산정방식 A방식(균형가격 ~ -1%까지 만점), A-1, B방식(균형가격 만점)을 사용하고 있지만 어느 방식을 적용하여도 균형가격에 가장 근접한 자가 낙찰 확율이 클 수밖에 없다. 불필요하게 입찰금액평가 방식을 만들 필요는 없을 것으로 생각된다. 균형가격만을 만점으로 하는 A-1방식으로 통일하고 점수 감점 폭을 결정하는 보정계수를 조정하여 입찰금액 감점 폭이 균형가격 미만>균형가격 이상보다 크게 해서 덤핑을 방지하여야 한다.

입찰가격평가 방식
윤상담 전무  “균형가격만 만점 A-1방식으로 통일, 점수 감점 폭 결정하는 보정계수 조정”
서정철 상무  “적정공사비 확보하고, 저가투찰을 방지할 수 있게 제도를 적정하게 조정”
이재식 실장  “단가심사 폐지해야…단가심사가 있다면 인위적인 가격 조정 불가피하기 때문”
송종형 팀장  “단가심사 미실시 B기준, 고난위도 공사로 한정하는 것과 같은 방식이 필요”
장훈기 교수  “A-2방식 합리적...단, 기울기 적절히 조정방법 가미하는 방법으로 보완해”
최민수 실장  “직접공사비와 순공사비 수준 고려, 균형가격 변동시키는 방안도 검토할 필요 있다”
 

시범사업결과 균형가격 예상 구간에 투찰금액이 집중되는 것은 입찰금액 평가시 감점을 최소화하기 위해서 균형가격을 중심으로 투찰하려는 노력은 수주 산업의 특성이다. 최저가 낙찰제에서도 일정수준의 투찰선에 업체들이 투찰을 하고 있는 모습과 비교한다면 이해가 가능할 것이다. 투찰선의 집중이 문제가 된다면 입찰금액 점수를 산정하는 균형가격에 대한 변수를 준다면 일정부분 해소가 되지 않을까 생각된다. 예를 들어 균형가격 산정시 예정가격 사정율을 반영하여 투찰선의 집중화를 막을 수 있을 것이며, 다만 전제조건으로 공공기관에서 사용하는 예정가격 사정율 변경후(예시 : 0 ~ -6% → ±2(3)%)에 고려할 수 있을 것이다.

서정철 상무 : 현재 균형가격에 근접한 자가 수주를 하는 가격 평가방식에서는 A-1방식과 A-2방식의 구분의 의미가 별로 없다.

실제로 최근 입찰사례를 보면 –1%까지의 만점구간이 큰 변별력을 주고 있지는 않다. 업체들의 투찰금액의 차이가 크지 않으며, 실제로 –1% 안쪽에 있는 여러 업체들 중 균형가격에 근접한 업체가 수주를 하고 있는 상황이다.

1%의 구간이 입찰의 변별력을 발생시키는 장치라고 보기 힘든 상황이며, 만일 향후 가격평가 방식이 균형가격 근접자가 아닌 최저가격 투찰자가 수주를 하는 구조로 변경된다면 –1%의 구간은 저가투찰을 독려하는 장치로 변질될 것이 자명하다.

따라서 –1%의 구간의 유무가 중요한게 아니고, 입찰가격 점수 산정방식이 적정공사비를 확보할 수 있고, 입찰자의 저가 투찰을 방지할 수 있게 제도를 적정하게 조정하는게 중요하다.

이재식 실장 : 앞서 말씀드린 것처럼 가격입찰 방식에 대해서는 원칙적으로 단가심사를 폐지해야 한다. 어떤 방식을 채택하더라도 단가심사가 있다면 인위적인 가격 조정이 불가피하기 때문이다.

특히 A-1 방식의 경우 무조건적인 가격하락을 요구하기 때문에 종합심사낙찰제 T/F에서 도입하지 않기로 결정했고, A-2 방식 또한 장기적으로 폐지되어야 한다.

송종형 계약팀장 : 입찰자격점수의 산정방식은 현재 총 3가지의 방법이 있다. A-1, A-2, B방식이 그것이다. A방식과 B방식의 차이는 단가심사 유무로 나뉘게 된다. 그리고 A-1과 A-2는 만점구간의 차이에 있다. 이러한 가격심사의 방법은 조금 더 단순화 할 필요는 있다. 현재는 시범사업 기간이기 때문에 다양한 형태의 입찰가격점수 산정방식에 대한 검토가 필요하고 각각의 입찰결과를 통해 장단점을 분석하여 최적의 방안을 도출하기위해 여러 가지 방법의 입찰금액 심사가 필요하다.

그러나 종합심사낙찰제가 본격적으로 시행되는 내년부터는 시범사업의 문제점을 보완하여 보다 단순한 형태의 가격점수 산정방식이 필요하다고 하겠다. 앞서 말씀드린바와 같이 A와 B기준으로 나누고 단가심사를 실시하지 않는 B기준은 고난위도 공사로 한정하는 것과 같은 방식이 필요하다.

최민수 실장 : 입찰가격 평가는 원칙적으로 입찰자들이 원가계산을 통해 자신의 솔직한 가격을 제시하도록 유도하는 것이 바람직하다. 그리고 투찰가격 평가에서 가장 고려해야 할 것이 덤핑낙찰 방지와 가격담합 예방이다. 종합심사낙찰제의 균형가격평가방식을 보면 가격담합을 예방하기 위하여 상위 40%를 제외하는 방식을 도입하고 있다. 더 나아가 가격담합이나 덤핑 투찰에 의해 균형가격이 비정상적으로 형성되었다고 판단될 경우, 직접공사비와 순공사비 수준을 고려하여 균형가격을 변동시키는 방안도 검토할 필요가 있다.

발주기관별로 담합이나 덤핑 징후 등을 판정하는 방식을 도입하여 입찰가격의 적정화를 유도하되, 입찰자가 자신의 견적가격을 솔직하게 제시할 수 있는 풍토를 저해하는 행위는 바람직하지 않다. 이제는 입찰자가 공사비의 적정성에 대하여 견적도 해보지 않은 채, 인위적으로 발주자가 정한 기준선에 맞추어 전략적인 가격을 투찰하는 풍토를 지양해야 한다.

장훈기 교수 : 입찰가격을 점수화하여 최고점수를 부여할 경우에는 시장원리에 따라 최저가격 입찰자에게 최고점수를 부여하는 것이 원칙일 것이다. 그러나 이렇게 할 경우 경쟁이 심할수록 지나치게 낮은 낙찰률 형성으로 부실시공이 우려되어 일정가격 미만은 가격점수를 체감하는 방식을 도입하려는 현실측면을 도외시 할 수 없다는 점이다.

이때 일정가격을 어떤 수준으로 정할 것인지가 관건이라 할 수 있겠는데, 기본적으로는 예정가격을 기준으로 하는 것이 타당할 것이나, 현실적으로 예정가격의 보안이 어려움에 따라 업체들이 실행가격을 바탕으로 입찰했다고 보는 입찰가격을 평균한 가격(균형가격)을 기준으로 한 결과, 균형가격부터 -1%까지 가격점수에 만점을 부여할 경우 그 폭이 상당하여 만점자가 많이 형성됨에 따라 공사수행능력점수 우위 자가 거의 낙찰을 독점하게 되어 가격평가 기능은 별 의미가 없게 되는 문제점이 나타났다.

결국, 가격평가 부문도 제 기능을 발휘토록 하기 위해서는 만점구간을 없앤 A-2 방식이 합리적이라고 보며, 다만 이 경우에도 평가 산식 그라프의 기울기에 따라 꼭지 점 부근에서 만점자가 다소 형성될 수 있으므로 발주기관이 시행과정에서 해당 공사특성 및 입찰상황 추이에 따라 기울기를 적절히 조정하는 방법을 가미하는 등의 방법으로 보완해 나가는 것이 필요하다.

사회 :(시공평가점수 부여 방안)종합심사낙찰제의 시공평가 점수는 100억원 이상의 공공공사를 대상으로 모든 발주기관의 시공평가 자료를 국토부에서 집약하여 매년 건설사별로 시공평가 점수를 산출하고, 이 점수를 1년 간 활용하는 방안이 제시되고 있습니다. 일부에서는 발주자별로 시공평가점수를 자체 활용하거나, 혹은 리얼타임으로 시공평가점수를 활용하는 방안이 제시되고 있습니다. 종합심사낙찰제에서 개별업체의 시공평가결과를 어떻게 반영하는 것이 바람직한 것인지에 대하여 의견주시기 바랍니다.

윤상담 전무 : 시공평가점수 부여방안에 대해서는 건설업체가 한 목소리로 개정을 요구하고 있다. 현재는 발주기관별 평가 점수 활용(입찰공고일 기준 최근 3년간 점수, 최근 10년간 점수)하고 있지만, 공종별, 발주기관별 시공평가 점수를 보유한 업체가 많지 않아 변별력이 상대적으로 너무 커 낙찰자 선정에 결정적인 요소로 작용하는 부작용을 초래하고 있다.

이런 부작용을 해소하기 위하여 법 개정이후 한국시설안전공단에서 공공기관 시공평가 점수를 취합 후 업체별 점수를 내년 하반기(2015년 1월 1일 이후 준공현장)발표예정으로 종합심사제도 전면 시행 첫해인 내년은 축적된 자료부족이 예상이 되어, 일정기간 자료축적시까지는 배점한도 적용 또는 배점 축소 등의 제도보완이 필요하다.

시공평가점수 부여 방안
윤상담 전무  “일정기간 자료축적시까지 배점한도 적용 또는 배점 축소 등 제도보완 필요”
서정철 상무  “제출한 실적으로만 평가받는 방식 이상적이다…특정 공공기관 영향력 배제”
이재식 실장  “중소업체의 경우 시공평가점수에 대한 예외, 인정하는 등 특례 마련해야”
송종형 팀장  “통일된 기준과 세부 평가요령 확정돼야…보완시까지 발주기관 자료 활용”
장훈기 교수  “공공공사 발주기관 전체 공사대상으로 평가, 그 결과 반영하는 것이 바람직”
최민수 실장  “동일 공사 시공 실적과 동일하게 10년 간 동일 유형공사 시공평가 결과 반영”
 

서정철 상무 : 시평점수를 평가하는 방법은 크게 세 가지로 나누면 다음과 같다. 첫 번째, 1년간 축적자료를 활용하는 방법이 있지만, 현재 시평점수 의무는 100억 이상 공사를 기준으로 하고 있으며 지금의 공공 건설경기를 봤을 때 1년간 준공되는 현장 수는 소수에 불과하다. 따라서 시공평가 점수가 소수의 준공현장에 의해서 좌지우지 될 가능성이 크며 중소건설사의 경우 한 건도 준공실적이 없는 경우가 많다. 이 방법에 의할 경우 업체의 시공평가점수 평가가 왜곡될 여지가 크다.

두 번째, 현재 다수의 공공기관에서 시행하고 있듯이 10년간 해당 발주처 한정 공사대상만을 기준으로 평가하는 방법이 있다. 이 방법은 해당 발주처 공사이기 때문에 시스템이 잘 구축 되어있다는 장점은 있지만 역시 중소건설사의 경우 한 두건의 실적에 의해 좌우될 수 있는 문제점이 있다. 그리고 보다 더 큰 문제는 시공평가를 하는 발주처의 권한이 악용될 소지가 크다.

세 번째, 제출한 실적으로만 평가받는 방식이 있다. 이 방법은 실적공사가 여러건이 있는 경우 건설사가 선택하여 시공평가 점수를 제출 할 수 있기 때문에 한 두건의 실적으로 점수평가를 받는 불이익을 없앨 수 있고 특정 공공기관에 의한 영향력도 배제할 수 있다고 생각한다. 이 방법인 세가지 중 가장 이상적인 방법이다.

이재식 실장 : 낙찰제도에서 일부 평가항목의 경우 공정성 확보 차원에서 연간단위로 확정할 수 밖에 없겠지만 가능한 많은 평가항목이 리얼타임으로 반영되는 것이 가장 좋다고 생각한다. 시공평가점수도 마찬가지이다.

2015년부터 국토부의 ‘건설공사 시공평가지침’ 개정에 따라 실시간으로 평가점수가 확인되고, 평가의 객관성도 확보될 수 있는 제도적 장치가 만들어진 만큼 입찰공고일을 기준으로 평가받은 점수가 낙찰자 결정시 반영되는 것이 맞다고 생각되며, 기획재정부도 같은 입장으로 알고 있다.

다만 과거에는 발주기관이 시공평가를 하지 않은 경우가 많고, 중소업체가 제대로 시공평가를 받지 못했던 점을 감안하여 일정기간동안 업종별 시공평가점수로 대상을 확대하고, 중소업체의 경우 시공평가점수에 대한 예외를 인정하는 등 특례를 마련하여 안정적으로 정착되는 방식이 필요할 것으로 생각된다.

송종형 계약팀장 : 시공평가결과는 각 발주처마다 평가점수의 차이가 있다. 그래서 우리공사에서는 현재 우리공사가 평가한 최근 10년간의 자료를 활용하고 있다.

그러나 향후에는 한국시설안전공단에서 관리하는 모든 발주기관에서 평가한 최근 3년간의 동일공종그룹 자료를 활용하도록 되어 있다. 이러한 방식이 제도로 정착되기 위해서는 각 발주기관이 동일한 평가 기준에 따라 비슷한 정도의 점수 폭을 유지하여야 한다는 전제가 필요하다. 이를 위해서 정부의 통일된 기준과 세부 평가 요령이 확정되어야 할 것이다.

그리고 이러한 제도적 보완이 완료되는 시점까지는 현행과 같이 각 발주기관에서 평가한 자료를 활용하는 것도 하나의 대안이다.

최민수 실장 : 시공평가 결과의 반영은 원칙적으로는 동일 공사의 시공 실적과 동일하게 10년 간 동일 유형공사의 시공평가 결과를 반영하는 것이 바람직하다. 즉, 철도, 항만, 도로 등 세부 공종별로 시공평가 점수가 산출되는 것이 바람직하다.

미국, 일본 등 외국 사례를 보면 시공 평가는 발주자별로 행하고, 그 평가 결과를 해당 발주기관별로 차후 공사 입찰에 반영하는 것이 일반적이다. 일본 국토교통성의 경우 각 지방정비국에서 수행한 공사성적평가 점수를 집약하고 있으나, 각 건설사의 공사성적 점수는 각각의 지방정비국별로 관리하여 향후 입찰 등에 활용하고 있다. 시공성적평가를 실시하고 분류하는 공종은 21개 유형으로 구분되어 있는데, 성적평정점수는 동일한 유형의 공사 입찰에만 영향을 미친다.

국내의 경우에도 예컨대, 만약 LH 발주 공사에서 시공 평가를 낮게 받은 경우, 향후 LH 발주 공사의 입찰에서만 일정 기간 불이익을 부여하는 것이 바람직하다. 다만, 건설공사 발주량이 적어 축적된 시공평가 결과가 부족한 발주기관은 국토교통부가 공개하는 해당 업체의 공종 그룹별 시공평가 점수를 활용할 수 있을 것이다.

장훈기 교수 : 시공평가 결과를 공사수행능력 평가에 반영하려는 취지는 건설업체들 간의 경쟁을 유발하고 건설업의 기술수준향상과 품질확보를 위한 것이라는 점에서 공공공사 발주기관 전체의 공사를 대상으로 평가해 그 결과를 반영하는 것이 바람직하다고 할 것이다.

다만, 시공평가제도는 건설기술진흥법에 오래전에 도입되어 시행되고 있으나, 종합심사낙찰제가 도입되기 전이어서 발주자나 업체 모두 아무래도 낙찰자 결정에 직접 관련이 없다보니 아주 중요하게 인식하지 않고 대처해 온 면이 있었다는 점을 고려하여 정부도 종합심사낙찰제를 시범시행하고 있는 올해 이후의 시공평가 자료로만 심사하고, 또한 시공평가 자료가 3년 이상 누적되는 2017년말 까지는 다소 완화된 기준을 적용할 방향인 것으로 알고 있는데, 이는 신의칙 측면에서도 미리 예고를 한 후 충분히 대처할 수 있는 기회를 제공하였다는 점에서 합리적인 방향이라고 생각된다.

시공평가는 그 평가 결과가 매년 1회씩만 발표될 경우 1년 동안 업체 간의 서열이 고착화될 우려가 있는 점이 문제점으로 대두되어 평가기간을 단축하는 방안이 추진되고 있는 것으로 알고 있는데, 이는 시공평가제 나아가 종합심사낙찰제의 성공적인 안착을 위해 꼭 필요하다 할 것이다.

사회 : 마지막으로 종합심사낙찰제가 정착되기 위하여 정부나 건설업계에 주문하고 싶은 사항을 말씀해주시기 바랍니다.

서정철 상무 : 낙찰률 상승은 최저가의 폐해를 어느 정도 막을 수 있었고 사회적 평가항목 중 고용, 공정거래, 중소업체 참여지분, 건설안전에 대한 평가점수 반영으로 부실시공도 어느 정도 막을 수 있을 거라고 생각된다.

그러나 최근의 시범사업을 보았을 때 변별력 있는 사업수행능력 평가로 운찰제적 요소를 제거한다는 초기의 취지에 어긋나고 있으며, 현행 특정 예가율을 맞춰야만 낙찰이 된다고 하여 일명 ‘운찰제’라는 비난을 받고 있는 적격심사제도와 별반 다른 차이가 없다.

시공경험과 기술력이 아무리 뛰어난 업체라 하더라도 운이 없으면 수주를 할 수 없게 되는 불합리가 그대로 유지되게 되는 것이다. 그리고 적정공사비 확보를 위한 가격평가제도가 반영이 되어야 한다.

또한, 초기 시범사업과 달리 시공역량 등급, 중소기업 및 지역가점, 시공실적 100% 인정 등 중소건설사에 유리한 제도는 많이 도입되고 있는 반면, 실적 및 기술적 이행 능력이 뛰어난 업체를 우대하는 평가요소가 변별력을 잃은 상황으로 시공실적, 기술자관련 평가에서 변별력을 둘 수 있는 방향으로 제도개선이 필요하다.

이재식 실장 : 새롭게 도입되는 종합심사낙찰제에 대해 정부와 발주기관, 업체 모두 나름대로 아쉬움과 불만이 있으리라 생각된다. 기존의 최저가라는 단순가격방식에서 벗어나 기술능력, 경험 등 글로벌 스텐다드에 근접하는 질적 평가가 이루어지는 종합심사낙찰제는 분명 한단계 이상 업그레이드된 낙찰자 선정방식이라고 보아야 할 것이다.

물론 초기단계에서는 많은 시행착오와 보완이 필요할 것이다. 제도라는 것은 기본적인 규율과 틀을 만드는 것으로, 아무리 좋은 제도라 하더라도 제대로 시행되기 전에 모두를 만족시키는 제도를 설계한다는 것은 불가능할 수 밖에 없기 때문이다.

정부는 적정한 가격을 주면서 우수한 업체를 선정할 수 있는 제도를 만든 만큼 향후 낙찰률이 상승하더라도 이를 수용하는 태도를 견지할 필요가 있다. 악의적 관점에서 낙찰률을 단순 비교하여 제도를 비판하더라도 이를 단호히 부정할 수 있는 입장이 흔들려서는 안될 것이다. 아울러 지역간 균형발전, 중소업체 보호라는 헌법적 가치가 훼손되지 않도록 지역 중소업체에 대한 배려가 충분히 반영될 수 있는 방안을 강구할 필요가 있다.

업계는 새로운 낙찰제도에 빠른 시일내에 적응해야 한다. 업체별로 ‘호불호’가 갈리겠지만 질적 평가방식으로 전환한 이상 과거와 같은 가격위주의 낙찰제도로의 회귀는 사실상 불가능하다. 첫술에 배부를 수 없는 것처럼 중소업체 보호를 위해 부족한 부분에 대한 제도보완은 계속되겠지만 제도 초기부터 완벽하게 정비될 수 없다는 점을 이해하고 적극적으로 대응방안을 마련하는 것이 필요하다.

송종형 계약팀장 : 모든 제도가 처음부터 완벽할 수는 없다. 최저가낙찰제의 문제점을 보완하기 위해 시작된 종합심사낙찰제가 제대로 정착되기 위해서는 정부는 물론 발주기관, 업계 및 협회 등의 지속적인 연구와 개선을 통해 앞으로도 꾸준히 보완해 나간다면 빠른 시간 안에 성공적인 제도로 정착될 수 있을 것이다.

장훈기 교수 : 최근의 국제적인 추세도 WTO 정부조달 개정협정이나 한․미 FTA 정부조달협정에서 보듯이 가격보다는 가격 외의 요소를 포함한 최고가치에 비중(the most advantageous tender)을 둔 낙찰제도를 지향하고 있다. 이에 부응해 정부공사계약에서 최저가낙찰제를 대체하여 업체의 기술력과 입찰가격을 종합평가해 낙찰자를 결정하려는 종합심사낙찰제도의 안착은 원론적인 얘기이지만 결국 어느 정도의 변별력을 확보하면서 수주 불균형 현상을 최소화하고 적정공사비가 확보될 수 있는가에 달려있다.

특히, 입찰가격 평가에서 업체들이 제시한 가격을 평균해 균형가격을 도출하고 이를 기준으로 가격점수를 산정하는 체계가 정착하기 위해서는 업체들이 실행가격을 바탕으로 정상적인 시장기능에 따라 작성된 것이라는 점을 존중하여 이를 토대로 균형가격을 작성하려는 정부의 취지에 업체들은 적극 부응하는 것이 필요하다. 이와 같은 구조가 객관적으로 인정받게 되면 정부도 과거와는 달리 표준품셈이 상당부분 종전의 실적공사비인 표준시장단가로 전환되어 가고 있다는 점도 함께 고려해 낙찰률 형성에 대한 인식의 전환이 필요하다고 보며, 나아가 적정공사비가 확보되는 종합심사낙찰제가 정착될 수 있을 것으로 생각된다.

최민수 실장 : 최근 건설투자가 감소하는 추세이다. 이에 대응하여 대형 건설사들을 중심으로 해외진출을 확대하고 있으나, 플랜트위주의 수주에 집중하고 있으며, 토목ㆍ건축분야 수주는 미흡하다. 그 이유는 여러 가지가 있으나, 토목/건축의 경우 기업마다 특화된 기술경쟁력이 약하다는 문제점도 지적된다.

따라서 건설사마다 특유의 기술경쟁력을 강화하려면, 공공공사 발주 측면에서 공사수행능력의 변별력을 확대하고, 동일공법 실적이나 핵심기술자 평가를 강화하는 것이 필요하다. 그러나 그동안 운찰제나 수십, 수백개사 입찰에 익숙해진 상태에서 급격한 제도변화를 추구하다 보면, 상당한 반발에 직면하게 된다. 따라서 급격한 제도변화에 따른 혼란을 방지하기 위해서는 단계적으로 정책로드맵을 가지고, 입찰제도의 개선을 추구하는 것이 필요하다.