건설단체 실장들을 통해 엿본 ‘건설세상’
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건설단체 실장들을 통해 엿본 ‘건설세상’
  • 오마이건설뉴스
  • 승인 2012.07.23 10:22
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기업 건실화 유도와 불합리한 제도 개선

작금의 건설환경은 2008년 글로벌 금융위기 이후 5년째 어려운 상황으로 앞으로의 전망도 결코 밝지만은 않다. 건설투자는 2년 연속 마이너스 성장을 기록하고 있다. 지난해 건설투자는 5.0% 감소했고, 올 1/4분기에도 △4.4%로 감소세를 지속했다. 주택시장은 수도권 매매가격 및 거래량 지속 감소하는 반면 지방은 상승세를 나타내, 수도권·지방이 이원화된 상태이다. 건설업계 경영상태는 PF사업 대출 및 지급보증 과다와 연체율 급증, 순이익율 감소 지속으로 정상경영이 곤란한 상황이다.
건설협회에 따르면 종합업체 중 영업이익으로 이자도 못갚는 업체가 4개사중 1개사이고, 1건도 수주 못한 업체가 15%, 10억 미만 수주업체는 40%를 상회하고 있다. 경기침체 장기화로 건설업체수는 지속 감소하고 있다. 해외건설은 지난한해 591억달러를 달성해 호조세를 유지했으나, 최근 들어 유럽재정위기 등으로 불확실성이 증대되고 있는 상황이다.
건설제도측면에서도 최저가낙찰제는 1962년부터 3차례 도입되었다가 덤핑입찰, 담합, 부실시공, 건설경기 침체 등 부작용 초래로 모두 실패했다.
이 제도는 IMF 외환위기시 기업 부채비율이 급격히 악화되어 적격심사(경영상태) 통과 업체수가 급감하자 가격으로 낙찰자 결정토록 2001년 재도입됐다. 현재 300억원이상 공공공사에 적용중이며 오는 2014년부터 대상공사가 100억원 이상으로 확대될 예정이다. 주택경기 장기침체와 공사 물량감소로 과당경쟁이 상시화 된 상황에서 최저가낙찰제로 각종 폐해만 양산하고 있는 실정이다.
선진국의 발주기관은 공사의 특성에 맞는 입찰방식을 선택해 책임운영하면서, 발주사례 성과 및 시행착오 노하우 축적을 통해 발주기관의 역량 강화 및 시설물 품질향상을 도모하고 있다.
국내는 조달사업법령에 의거, 국가기관은 30억원이상 발주공사를 조달청에 계약 위임하는 것이 의무화 되어 있고 국가계약법령에서 발주방식 세부기준을 공사금액별로 획일적·구체적으로 규정하고 있어, 공사발주에 대한 발주기관의 재량권이 부재하다.
대부분의 발주기관이 양질의 기술인력을 보유하고도 발주절차를 주도한 경험이 없어 발주기관의 경쟁력이 선진국에 비해 크게 취약하고, 예산낭비 초래와 공공공사 발주 효율화를 저해하고 있다는 지적이다.
특히 물량 감소, 실적공사비 확대 및 표준품셈 현실화로 기업 채산성이 극도로 악화된 상황에서 발주기관이 예산 절감 및 예산 부족 이유로 부당하게 공사비(예정가격)를 삭감해 건설업체의 경영난을 가중시키고 있다는 지적도 제기되고 있다. 이런 가운데 낙찰자는 입찰ㆍ계약보증금 환수, 부정당업자 제재 등의 불이익을 우려, 손해 감수하고 공사를 성실히 수행하고 있는 실정이다.
정부는 발주처 귀책으로 인한 공기연장시 계약금액 조정(간접비 조정) 원활화를 위해 간접비 산정방법을 개선·시행 중이다. 그러나 관련 규정개정에도 불구하고, 대다수의 발주처는 총사업비 관리지침상 규정미비, 발주기관 예산부족을 이유로 계약금액 조정을 거부하고 있다. 이로 인한 손실은 업계의 부담으로 직결되어, 기업의 경영 악화와 부실화에 직접적 악영향을 초래하고 있는 실정이다.

공공공사 발주제도의 혁신이 필요하다
최 상 근 대한건설협회 계약제도실장

공공건설공사 발주제도란 도로, 철도, 청사, 학교 등 공공시설물을 건설해 국민에게 제공하기 위한 것으로 발주제도의 본질적 목표는 국민에게 적정한 품질과 성능의 건설서비스를 저렴하게 공급하는 것이라 할 수 있다.
정부는 발주목표의 달성을 위해 최저가낙찰제, 부찰제, 제한적최저가낙찰제 등 일반공사에 적용하는 주요 낙찰제도의 도입과 폐지를 지난 50년 동안 반복해 왔지만 큰 성과를 거두지 못하고 있는 상황이다.
이에 국회는 정부로 하여금 현행 공공공사 입·낙찰제도의 성과분석과 향후 발주제도 개선방향을 내년 6월까지 마련토록 했으며 현재 정부 관련부처와 연구기관을 중심으로 발주제도 개편논의가 활발히 진행 중에 있다.
이 같은 각계의 동향은 크게 환영할만한 일이지만 형식적인 제도개선에 그친 과거의 사례를 볼 때 혹시 과거의 전철을 밟는 것은 아닌지 염려스럽기도 하다.
이번을 계기로 발주제도의 본질적 목표달성에 부합하고 발주제도가 선진화된 시스템으로 정착될 수 있는 출발점이 되려면 1990년대 말 영국의 ‘건설업 다시 생각하기(Rethinking Construction)’수준의 혁신이 있어야 한다고 본다.
2004년을 기준할 때 예산과 공기 준수율이 1999년에 비해 30% 향상되는 등 영국의 개혁이 성공을 거둔 이유는 감사원의 적극적인 참여와 발주기관의 혁신적인 사고의 전환 그리고 발주 모범사례(Best Practice)를 지속 발굴해 확산시키는데 있었다.
이러한 관점에서 발주제도 개선방향을 제시하고자 한다. 첫째는 발주기관의 재량권을 부여하고 책임성을 강화해야 한다. 이러기 위해서는 국가계약법령상 공사금액에 따른 획일적인 입·낙찰방식 적용규정과 조달사업법령상 30억원 이상 국가공사의 조달청 계약위임 의무규정을 개선해야 한다.
선진국과 같이 발주기관이 공사특성에 맞는 발주방식을 선택하고 책임운용토록 해 발주 성과와 시행착오에 대한 노하우 축적을 통해 발주기관의 역량강화를 도모할 수 있는 제도적 기반을 마련해야 한다. 현재는 발주기관이 공사발주 효율화를 도모할 수 있는 여건조성이 되어 있지 않기 때문에 대부분의 발주기관들이 우수한 기술 인력을 보유하고 지속적으로 공사발주를 하고 있음에도 발주 노하우를 전혀 축적 하지 못해 발주기관의 역량이 선진국에 비해 크게 뒤떨어져 있는 실정이다.
둘째는 최저가낙찰제 등 가격위주의 낙찰제도를 개선하여 가격이외에 품질, 안전, 유지관리비용을 고려한 선진국형 최고가치낙찰제로 전환해야 한다. 현재 300억원 이상공사에 보편적으로 적용하고 있는 최저가낙찰제는 덤핑수주를 야기하여 시설물의 품질저하, 산재발생, 내국인 일자리 감소, 유지보수비용 증가로 인한 예산낭비 등 많은 문제점을 내포하고 있다. 이러한 문제 해소를 위해 영국(2000년), 미국(1994년), 일본(2005년) 등 선진외국에는 최저가가낙찰제를 폐지하고 최고가치낙찰제로 전환하였음은 주지의 사실이다.
셋째는 보증기관의 역할과 책임성을 강화해 한다. 그동안 우리나라 발주제도는 발주자·시공자·보증기관 등 건설 3주체 중에서 시공자의 책임강화에만 중점을 두어온 것이 사실이다. 미국의 사례와 같이 보증기관의 역할을 강화해 보증기관이 원가분석을 통해 순공사비에 미달되는 금액으로 낙찰 받은 업체에 대해서는 보증을 거부하는 등 입찰업체들의 무분별한 저가수주를 방지할 수 있도록 해야 한다.
선진국의 제도가 능사(能事)는 아니나 우리보다 앞선 성공과 실패 경험을 갖고 있기에 시행착오를 줄이면서 제도를 선진화할 수 있는 기회를 주는 것만은 확실하다.
발주기관이 책임을 가지고 당해 공사특성에 맞는 입·낙찰 방식를 선택적으로 활용해 시공자를 선정하고 한정된 예산으로 달성 가능한 최고품질의 시설물을 건설토록 하는 것은 발주기관의 기본적인 의무이기도 하다.
아무쪼록 차제에 공공공사 발주제도가 한 단계 도약해 선진화되는 계기가 되었으면 하는 바람이다.

건설산업의 지속적 발전을 위한 공생발전 방안
이 건 영 대한전문건설협회 건설정책실장

그동안 우리 건설산업은 국가기간 산업으로 SOC구축, 해외시장 개척, 주택보급 등을 통해 경제성장과 주거안정에 크게 기여했음에도 경제전체에서 GDP대비 건설투자비중이 2010년 16.6%, 2011년 15.9%로 계속 하락하고 있다.
또 타 산업에 비해 건설업 참여주체 간 수평적 협력관계 의식부족과 횡행하고 있는 하도급 불공정행위들로 인해 국가 건설산업의 건전한 육성발전과 지속적인 성장을 저해하고 있다.
이에 지난해 10월 18일 국토해양부는 건설산업의 발주자·원·하도급자·장비업자·건설근로자 등 다양한 참여주체 간 양극화 해소, 수직적·종속적 관계를 수평적·협력적관계로 전환과 아울러 불공정한 기존관행을 근절하고 새로운 모멘텀을 위해 정부, 발주자, 건설업체, 건설노조, 민간전문가, 관련단체들로 구성된 ‘건설산업공생발전위원회’를 구성했다.
그간 건설산업공생발전위원회는 6차 회의를 통해 우리나라 건설산업이 선진국 수준으로 도약하기 위한 △건설문화 개선 및 이미지 제고 △건설산업 참여주체간 공생발전 정착 △건설산업의 생산성 향상 및 경쟁력을 강화하는 등의 방안을 집중·검토해 건설시장에서 매우 시급하고 긴요하지만 개선이 되지 않았던 제도들에 대한 개선방안을 마련했다.
즉, 건설현장에서의 관련 주체(원·하도급, 자재·장비업자, 건설근로자)에게 공정한 몫을 분배할 수 있는 적정 공사비 방안 마련, 저가 하도급에 따른 부실시공을 방지하고 하도급자를 보호하기 위한 하도급적정성 심사제도 운영 내실화 및 하도급대금 지급보증제도의 획기적 개선, 건설보증심사 강화를 통한 견실한 업체의 공사참여 등 건설산업 선진화와 공생발전에 실질적인 도움이 되는 방안이었다.
이러한 조치들은 우리나라가 ‘20-50 클럽’을 넘어 ‘30-50 클럽’으로의 도약과 저성장에 접어드는 건설산업의 체질개선을 위한 필수적인 선제적 조치이나 아직도 일부에서는 우월적 지위를 통해 획득한 기득권 유지를 위한 시장경제 내 계약자유원칙만을 주장하고 있는데, 법적 효력과 진정성 있는 즉, 하도급계약 성립의 단초인 자발적 동의라는 것이 전제된 계약이 과연 몇 건이나 있는지 반문하지 않을 수 없다.
하도급계약을 흔히 을사조약(계약상대방 “을”인 하도급자를 죽이는 약정이란 뜻)이라 지칭하기도 하는데, 자본주의 정글의 법칙만을 통한 이윤 극대화는 건설산업에 참여하는 각 주체들의 건전한 발전을 저해하고 국민으로부터 멀어지고 행복을 줄 수 없는 산업으로 추락할 수밖에 없을 것이다.

‘甲과 乙’ 대등 관계속에 ‘제값주고 제값받는’ 풍토 확립
조 준 현 대한건설협회 건설환경실장

시장경제체제를 유지하는 국가에서 재화의 가격은 시장에서 결정되며 사인간의 계약은 상호의지에 의해 자유롭게 체결 할 수 있다.
그러나 공공의 안전을 위하거나 사회적 약자를 보호할 필요가 있는 경우, 공급자가 독과점인 경우 등에는 일부제한을 두는 제도를 유지하기도 한다. 우리나라의 경우 “독점규제 및 공정거래에 관한 법률” 등으로 우월적 지위를 이용하여 자기의 이익을 취하는 것을 제한하고 있다.
우리의 공공공사 입·낙찰 절차를 규정하고 있는 “국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률” 제5조에서 “상호 대등한 입장에서 당사자간 합의에 따라 체결되어야하며 당사자는 계약의 내용을 신의성실의 원칙에 따라 이행해야 한다”고 우월적 지위 남용을 금지하고 있다. 그럼에도 불구하고 우리나라 공공기관의 경우 건설공사 발주시 우월적 지위를 남용하고 있는 사례가 종종 나타난다.
공공건설공사의 경우 공공발주자는 대부분 독과점 지위에서 대량수요자의 입장에 있기 때문에 건설업체 등 거래의 상대방은 불공정행위가 있더라도 공공사업자와 계속적인 거래의 필요성 등으로 불공정행위에 대한 적극적인 이의제기나 법적대응을 자제한다.
공공공사 입찰에 있어서 하나의 건설사업에 대해 공급의향을 가진 다수의 공급자가 입찰에 참여함으로 업체에서 필요로 하는 적정이윤이 반영되어 가격이 결정되기 보다는 대부분 경쟁을 통해 낮은 수준에서 가격이 결정되어진다. 이렇게 되면 시설물의 품질이 위협받게 되고 부실공사가 발생하거나 해당업체가 도산하는 경우도 발생한다. 따라서 건설산업에 있어 지속 가능한 생산활동이 가능하고 시설의 안전과 품질이 보장되도록 적정한 공사비를 주고받는 것이 매우 중요하다.
그럼에도 일부 발주기관, 특히 지자체가 발주하는 공사에서는 예산이 부족할 경우나 실적을 올리기 위한 방편으로 합리적인 방법을 예정가격을 산정하지 않고 정부가 정해놓은 공사비 산정기준인 표준품셈을 삭감해 공사비를 산정하거나 간접노무비·일반관리비 등 제경비율을 삭감해 공사비를 산정하는 사례가 발생한다.
이 경우 건설업체는 계약을 한 이후에야 발주자가 공사비를 삭감했다는 사실을 알게 되고 이의 개선을 요청해도 모두 무시되고 만다. 계약을 한 건설업체는 공사를 포기하려 해도 부정당업자 제재를 받게 되어 ‘울며 겨자먹기식’으로 공사를 수행할 수밖에 없는 실정이다.
공공기관인 한국전력공사(발전 자회사 포함)는 건설공사비 산정시 노무비를 표준품셈보다 10~30% 가량 삭감토록 내부방침을 정해 공사비를 산정하고 있어 업계에서 개선요청이 쇄도하고 있으나 개선되지 않고 있다.
오히려 모범이 되어야 할 공공기관이 앞장서서 공사비를 삭감하는 것은 결국 하도급자·근로자의 공사비를 삭감하는 것과 별반 다르지 않다. 건설산업의 공생발전 측면에서도 바람직하지 않으므로 하루빨리 시정되어야 할 것이다.
또한 실적공사비의 확대 적용으로 건설업체의 채산성이 낮아지고 있는 것도 문제다. 실적공사비는 발주자와 원도급자간 체결한 계약내역서상의 계약단가를 수집해 이를 실적공사비로 사용하는 제도인 바, 계약단가는 건설업체가 공사수주를 위해 전략적으로 투찰한 가격으로서 시장가격으로 볼 수 없는 문제와 또한 계약단가는 낙찰율이 적용된 단가로서 현실가격과 차이가 있고 동 단가가 실적공사비가 되어 차기 공사에 사용될 경우 다시 낙찰율의 적용을 받게 되어 낮아지는 등 악순환이 계속될 수밖에 없는 구조적 한계를 지니고 있다.
이에 정부에서는 실적공사비의 하락을 방지하기 위해 발주자 설계단가와 5% 이상 차이나는 계약단가는 실적공사비로 수집하지 않기로 해 금년 8월부터 적용될 예정이다. 또한 표준품셈을 부당하게 삭감해 공사비를 산정하지 않도록 계약예규에 최신 표준품셈을 사용하도록 의무화했고, 표준품셈에도 부당삭감 금지규정을 신설할 예정으로 있다. 이렇게 될 경우 상당부분 개선 될 것으로 기대된다. 다만, 공공발주자의 건설공사 예산을 삭감하는 관행이 존재하는 한 제값주고 제값받고 제대로 시공하는 풍토 정착은 요원하다 할 것이다.
따라서 이러한 현실을 개선하기 위해서는 표준품셈의 부당삭감 금지규정을 법률에 명시해 실효성을 확보하는 것이 필요하다. 또한 발주자가 공사비를 부당하게 삭감해 발주한 경우에는 건설업체가 공사이행을 포기하더라도 부정당업자 제재처분을 면하도록 하는 것이 필요하다.
또한 제도운영의 탄력성과 유연성을 요하는 실적공사비의 특성에 비해 외부감사를 의식할 수밖에 없는 국내의 경직된 환경과 우리나라의 현재와 같은 입·낙찰제도 하에서 실적공사비는 운영하기 어려운 제도이므로 확대적용을 지양하고 필요한 공종에 한해 적용하는 등 축소하여 적용할 필요가 있다.
아무쪼록 공공기관이 건설공사를 발주할 경우 “국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률” 제5조에서 천명한 상호 대등한 입장에서 당사자간합의에 따라 체결될 수 있는 날이 오기를 기대하며 아울러 공정거래위원회 등에서도 공공공사 발주시 공공기관과 계약상대자가 상호 대등한 관계 속에서 공정하게 계약 체결 및 이행을 하는지 여부 등을 조사해 개선을 유도할 필요가 있다.

건설시장에서 감리의 역할과 당면과제
황 이 숙 한국건설감리협회 정책기획실 실장

건설시장에 감리제도가 도입 된지도 어언 20여년이 되어 간다.
감리제도는 정부 등 공공기관이 시행하는 건설공사에서 공무원이 직접감독으로 운영하던 것을 1986년 독립기념관 화재사건을 계기로 ‘건설기술관리법’을 제정해 공공건설공사 감리제도를 도입했으며, 1990년 감독공무원 인력 부족 및 부실공사 방지를 위해 민간 감리전문회사를 신설해 ‘시공감리제도’를 운영했고, 사회 환경변화에 따라 1994년 본격적으로 현재의 감리제도 틀이 만들어져 50억 이상 공공건설공사에 대해 민간감리회사에 부실시공 방지 및 안전관리, 품질확보 등 실질적 권한을 부여하고 책임도 강화하는 ‘책임감리제도’를 전면 시행하게 되었다.
제도 도입 초기에는 인력수급 및 업계의 준비 미흡 등 많은 시행착오를 겪었으나 그동안 업계와 감리원들의 노력으로 현재는 설계와 시공과 더불어 명실상부한 건설시장의 한 축으로 자리매김 하고 있고, 감리원의 기술력은 설계와 시공에 대한 지식뿐만 아니라 풍부한 현장 경험을 바탕으로 행정력까지 겸비한 우수인력으로 전체 감리원 약 3만2,000명 중 28%에 해당하는 약 9,000명이 건축사 포함 기술사자격을 보유하고 있다.
먼저 감리와 건설사업관리에 대해 살펴보면, 감리란 비용지불주체인 국민(사용자) 또는 분양주택인 경우 입주자(분양자)를 대신해 현장에서 설계도서대로 시공하는지를 확인하고 감독하는 업무를 수행하고 있으며, 건설사업관리는 발주자를 대신해 건설사업을 관리하는 업무로서 발주자 또는 건축주의 이익 극대화를 위해 관리하는 방식으로 서로 다른 목적을 가지고 있다.
그러나 現 정부에서 글로벌 경제위기에 따른 국내건설경기 침체 여파를 벗어나고 변화하는 패러다임에 적응하고자 용역업의 글로벌화, 종합화 및 해외시장 진출을 확대를 추진하고 있으며, 감리·건설사업관리로 분리되어 있는 용역업의 체계를 일원화하기 위해 건설기술관리법을 전면 개정해 ‘책임감리’를 ‘건설사업관리’라는 새로운 이름의 옷으로 갈아 입으려 하고 있다.
우리협회는 정부정책 변화에 능동적으로 대처하고 국민에게 신뢰받는 새로운 협회로 거듭나기 위해 회장님이하 전 직원이 일심동체가 되어 협회의 효율성을 극대화 하고자 조직을 전면적으로 개편하고 8대 중점사업 등을 마련해 역동적으로 움직이고 있는 바, 정부에서는 조속히 제도를 개선해 용역업계에서 큰 뜻을 가지고 한 목소리로 앞으로 나갈 수 있도록 관심과 지원을 아끼지 말아야 할 것이다.
그럼 여기서 급변하는 감리시장의 현안 문제점에 대해 몇가지만 살펴보고자 한다.
첫째, ‘감리대가’를 지불함에 있어 월 근무일수가 22일이 되지 않을 경우(법정 공휴일로 인해) 일부 발주청에서 예산절감을 이유로 감리비를 삭감하고 있다.
감리용역은 정당한 절차를 거쳐 업체를 선정하고 도급계약을 체결해 용역을 수행하므로 그 용역이 완료된 경우 계약금액을 전액 지불해야 하나 실 근무일수로 계산해 감리비를 감액함으로써 감리업계의 경영악화와 기술자의 일용직화로 사기진작을 저해하는 요소로 작용하고 있다. 이는 이공계 활성화의 정부시책에 맞지 않을 뿐만 아니라 계약사항과도 맞지 않는 것으로 계약된 감리비는 전액 지급되어야 마땅 할 것이다.
둘째, 감리현장에서 감리원의 부실행위에 대해 업체까지 벌점을 받는 ‘양벌규정’은 헌법재판소에서 ‘개인 및 법인에 동시에 부과하는 양벌규정이 책임주의 원칙에 반한다’는 이유로 위헌판결을 받았음에도 불구하고 ‘건설기술관리법 시행규칙’별표에 ‘업체와 기술자에게 각각 부과한다’라는 문구로 인해 행위자에게 처벌하는 외에 소속기업을 동시에 처벌하고 있어 문제의 소지가 많으며, 또한 벌점에 따라 입찰참가제한 또는 PQ시 감점등으로 불이익을 주고 있어 기업활동에 막대한 타격을 주고 있다.
세째, 건설사업관리를 적용하는 건설공사인 경우 업무범위에 책임감리를 의무적으로 포함 하도록 되어 있고, 대분분의 업무가 감리업무(약 80% 이상)로 이루어져 있음에도 불구하고 건설사업관리자 선정기준에서 감리와 관련된 부분(회사실적, 교육, 신기술 등)을 인정하지 않는 등 제도가 상이한 것은 용역업 발전을 저해하는 요소로 작용하고 있다.
현재 국토부에서도 이런 문제점들을 인지하여 제도를 개선하고자 T/F를 구성하여 통합기준안 마련을 추진하고 있는 바, 좋은 정책방안이 도출되리라 기대하고 있다.
감리는 건설시장에서 현장 안전 및 품질확보에 최선을 다함으로써 고품질의 사회간접시설 및 주택 등을 국민에게 제공하게 되고, 국민의 재산보호 뿐만 아니라 정신적 안정에도 일조를 하고 있어 제 역할을 충분히 하고 있다고 볼 수 있다.
그러나 우리 감리업계도 건설경기의 침체로 인한 많은 어려움을 겪고 있는 바, 업역의 다양화 및 해외진출 경쟁력 강화를 위한 언어능력 제고와 신기술 개발 등 경쟁력을 높이기 위해 더욱 분발해야 할 것이며, 정부에서 추진하는 ‘건설기술진흥 기본계획’과 건설기술용역 선진화 방안의 일환으로 추진하는 ‘건설기술관리법’ 전부개정 등에 주도적으로 참여해 건설시장에서 “감리”를 더욱 발전시키는 도약의 기회로 삼아야 할 것이다.

건산법상 행정제재처분에 대한 제척기간 도입 필요
안 광 섭 대한건설협회 건설진흥실장

건설산업은 지금 ‘회생절차’를 진행 중이다. 건설산업은 2008년 글로벌 금융위기 이후 침체 일로에 놓여있다. 개별 건설기업은 물론이고 산업 자체가 손익대차를 맞추지 못해 ‘회생절차’를 밟고 있다고 해도 과언이 아닐 것이다. 건설투자 감소, 주택·부동산경기 장기 침체, PF대출 부실화, 매출액순이익율 등 각종 경영지표 급락 등 좀처럼 긍정적인 요소를 찾기가 어렵다. 그렇다면 국가 기간산업이면서 서민경제의 유지와 직결된 건설산업이 경쟁력을 갖춘 건실한 상태로 다시 살아날 수 있을까? 알 수 없다. 다만, 공사물량이나 수익성을 확보할 수 있는 제도적인 여건 조성을 위해 규제완화나 불합리한 제도의 개선 등 당장의 현안문제들을 풀어가야 하고, 건설기업들 스스로도 원초적인 기업가정신으로 돌아가 인재육성, 기술개발, 해외시장 진출 등 경쟁력 구축을 위해 부단히 노력하는 일만이 우리 앞에 놓여 있다. 그간 건설산업이 위기를 헤쳐나온 소중한 경험과 끝이 없는 터널이 없다는 점에서 보면 건설산업의 장래는 희망적이다.
그런 의미에서 협회 건설진흥실 소관 업계 현안과제를 살펴보면, 첫째 건설산업의 지속가능한 발전을 위해 건설사업에 참여하는 모든 주체, 특히 최하위 계층에 있는 건설근로자와 자재·장비업자의 보호가 우선적이다. 건설근로자의 임금, 자재·장비대금의 체불을 원천적으로 방지하기 위해 원·하청 건설업자가 각각 자신이 사용하는 건설근로자 등의 임금(대금)의 지급을 보증하게 하는 제도 도입이 시급하다.
둘째, 민간공사의 문제점을 간과할 수 없다. 민간건축공사의 경우 건설업자가 공사완료 후에도 공사대금을 제때 또는 약정한 대로 받지 못해 소송으로 가는 사례가 많았고, 특히 중소기업은 전문인력의 부족으로 적정 대처를 못해 기업이 문을 닫는 사례도 적지 않아 대금지급에 관한 제도보완이 필요하다. 즉, 건설업자가 계약이행보증을 하는 것에 상응하여 민간발주자(건축주)도 공사대금 지급보증을 하게 하거나, 발주자에 대한 담보제공을 요청할 수 있게 하는 방안을 적극 도입할 필요가 있다. 수급인이 공사대금을 받지 못하면 이하 하수급인, 자재·장비업자 또는 건설근로자에 대한 대금(임금) 지급도 어려워지므로 건설산업 공생발전 차원에서도 중요한 사안으로 검토되어야 한다.
셋째, 건설산업기본법상 영업정지, 과징금 등 행정제재처분에 대한 제척기간 제도를 도입해야 한다. 소멸시효 또는 제척기간 제도는 민법, 형사소송법 등에 따른 일반적인 제도이고, 특히 공정거래법이나 하도급법 상 과징금 부과에는 물론 건설산업기본법상 과태료에도 3년에서 7년의 제척기간이 이미 도입되어 있다는 점, 또한 오랜 시간이 지난 후에 제재처분을 하게 되면 그간 건설업을 승계한 자 등 제3자의 신뢰보호와 법적안정성이 전면 부정되는 문제 외에 처분청으로 하여금 법위반행위에 대해 적시 관리하도록 촉구한다는 점 등을 고려할 때 제도도입이 필요하다. 지난 7월 17일 국토해양부의 ‘건설산업 공생발전위원회’에서 제척기간 도입을 결정한 것은 지극히 합당한 일이며, 금년 중 법령 정비까지 마무리하기를 기대한다.
건설근로자 및 자재·장비업자 보호 방안이 강구돼야 한다. 그간 정부의 ‘대·중소기업 동반성장 추진대책’에 따라 2차 협력사를 보호하기 위한 하도급법 개정 등이 추진되었으나, 건설분야 자재·장비업체는 하도급법 적용대상이 아니라는 이유로 보호 대상에서 제외 되어 왔다.
건설근로자, 자재·장비업자는 건설생산체계의 중요한 일부분을 차지하는 종사자임에도 하도급자에 대한 보호 노력에 비해 건설근로자, 자재·장비업자 등 2차 협력사 등의 보호 노력은 상당히 미흡한 게 현실이다.
현행 하도급법의 적용대상은 원·하도급자만 해당되어, 건설근로자, 자재·장비업자는 하도급법 적용 대상이 되지 않아 법의 보호를 받고 있지 못하고, 건설산업기본법 또한 하도급자의 보호 실효성 확보만 강조하는 등 건설근로자, 자재·장비업자는 건설산업의 庶子(서자) 취급을 받고 온 셈이다.
또한, 하도급자가 원도급자로부터 하도급대금을 지급 받고도 부도 또는 타용도 유용 등으로 자재·장비대금을 체불해 건설근로자, 자재·장비업자의 피해가 증대되고 있으며, 자재·장비대금의 체불은 사회적 약자인 건설근로자, 자재·장비업자의 생계에 큰 타격을 주어 사회통합을 저해시키고, 공생발전 과제인 건설산업 이미지도 심각히 훼손시켜 건설업의 경쟁력 제고 등에 장애요소로 작용하고 있다.
그리고, 임금, 자재·장비대금이 체불됨에 따라 건설근로자, 자재·장비업자가 발주자를 상대로 대금지급 요구 시위 등으로 목적물의 준공 지연 등 발주자에게 피해가 전가되며, 원도급자가 하도급자에게 하도급대금을 지급하고, 대금지급 의무도 없고, 계약당사자도 아닌 건설근로자, 자재·장비업자에 대한 건설근로자, 자재·장비대금을 이중지급하는 등 원도급자의 피해도 발생하고 있다. 임금, 자재·장비대금을 지급받지 못한 건설근로자, 자재·장비업자가 공사현장의 점거, 농성 등으로 원도급자는 공기지연, 회사 이미지 실추 및 대금 이중지급 등의 피해를 받고 있는 것이다.
이 문제를 해결을 위해서는 현행 건설산업기본법상 하도급대금 지급 보호 장치인 하도급대금지급보증제도와 동일하게 건설근로자, 자재·장비업자의 보호를 위해 건설근로자, 자재·장비업자와 계약한 원·하도급자의 임금, 자재·장비대금지급보증제도가 건설산업기본법에 도입되어야 한다.
다행스러운 것은 국토부 공생발전위원회에서 장비대금에 대한 원·하도급자의 각각 지급보증제도의 도입을 확정하고 하반기에 건설산업업기본법 개정을 준비중에 있으며, 기획재정부에서도 계약예규에 자재·장비대금지급확인제도를 도입했으며, 고용노동부도 건설근로자 임금 보호를 위한 임금지급보증제도를 검토하고 있다는 것이다. 관련 법령정비가 조속히 이루어지기를 기대해 본다.
그리고 민간건설공사의 대금지급 확보 방안이다. 발주자로부터 민간건설공사를 도급받은 건설업자가 공사를 완료하고, 해당 건축물의 사용승인 및 임차인 입주까지 완료되었다면 공사대금을 완납받는 것이 계약관계상 당연한 이치일 것이다. 그러나 현실에서는 경미한 하자를 이유로 이행완료를 부인하거나 구두로 지시한 시공부분을 인정하지 않는 건축주의 관행으로 건설업자는 잔금을 받지 못하거나 한참 시간이 경과한 뒤에 일부를 수금하고 있다. 물론 현행 민사법령에 의해 소송을 통한 구제방법을 이야기하겠지만 이는 민사분쟁의 특징을 이해하지 못한 단편적인 의견이다. 통상 민사분쟁은 2∼3년의 시간을 허비하게 되고, 과실상계의 법리상 100%의 보상을 기대하기 힘들다. 건설분쟁으로 인한 높은 소송비용과 자금 유동성을 고려할 때 손해를 보더라도 울며겨자먹기식으로 일부를 받고 해결할 수 밖에 없다. 이 같은 현상은 계약관련 법률 전문가의 손길을 기대하기 어려운 중소기업일수록 더 큰 사회적 문제를 가져온다.
대금지급의 제도적 장치가 마련된 공공공사와 달리 민간공사의 경우 건설업자의 공사대금 확보는 민사법령에 의존할 수 밖에 없다. 공사목적물의 계속 점유를 요건으로 하는 유치권이나, 건축주의 승낙을 통한 등기가 필요한 저당권설정청구권은 제도 이상의 실질적 효력을 갖기 힘들다.
계약당사자간 리스크 배분의 형평성 입장에서도 민간발주공사는 상당히 불합리한 구조를 지니고 있다. 건설업자는 건축주에 대하여 계약이행 보증책임에 더해 엄격한 하자 담보책임 등을 부담하며 공사의 성실한 이행을 책임져야 하는 반면, 건축주에게 주어진 유일한 의무인 공사대금 지급은 담보할 수 있는 길이 없다. 따라서 발주자와 수급인간 리스크 배분의 불합리한 구조를 공평하게 조정해야 할 필요가 있다.
공평성의 관점에서 본다면 건축주와 원도급자, 원도급자와 하도급자 사이를 비교하면 더욱 더 불합리하다고 할 수 있다. 하도급자는 하도급대금지급보증, 직불제도 등 관련 법령상의 각종 하도급 규제 및 하도급자 보호장치를 통해 원도급자로부터 공사대금의 지급을 보장받고 있으나, 원도급자는 건축주의 공사대금 지급과 관련하여 특별한 제도적 보호 장치가 없다.
이는 건설참여자를 모두 고려한 공생발전의 관계에서 건설산업 전체 기반을 위협하기까지 한다. 원도급자가 건축주로부터 제값을 받지 못한다면 어떻게 다음 단계인 하도급자, 자재·장비업자 및 건설근로자에게 그 몫이 돌아갈 수 있겠는가·
이러한 문제점의 개선을 위해 공사대금의 지급을 담보할 수 있는 제도적 장치 마련이 시급하다. 원도급자의 하도급대금지급보증과 비슷하게 건축주에게도 대금지급을 담보할 수 있는 보증이나 담보제공청구권 제도를 도입하는 것이 합리적 방안이 될 것이다.
독일민법의 경우 건설사가 발주자에게 대금지급의 담보를 위해 공사부지 이외의 부동산 또는 동산의 담보 제공을 요청할 수 있도록 하고, 거절하면 시공을 중단할 수 있는 권리를 보장해 주고 있다. 또한 해외 민간건설공사의 경우 건설사의 공사이행보증(Performance bond)에 대응해 발주자에게 공사대금의 은행계좌 보관을 요구하는 등 계약체결 단계에서부터 준공금 지급 단계까지 대등한 계약이행책임 설정 및 의무이행관계가 관행화되어 있다는 사실은 우리에게 시사하는 바가 크다.
건산법상 행정제재처분에 대한 제척기간 도입이 필요하다. 현행 건산법상 행정제재 중 과태료(제척기간 5년, 처분후 집행 시효 5년)와 행정형벌(벌금, 징역의 공소시효 5~15년)에는 질서위반행위 규제법이나 형사소송법 등 다른 법률에 따라 제척기간 및 시효제도를 운영하고 있으나, 과징금, 영업정지 또는 등록말소처분에 대해서는 제척기간이 없어 오랜 시간 경과후에도 처벌을 받게 되는 문제가 있고 실제로 1997년 12월 16일~2000년 3월 26일까지 등록기준 중 기술능력 미달(건설기술자 자격대여)한 사실에 대해 11년 후인 2011년 11년 25일에 영업정지 3개월을 부과한 사례도 있다.
한편, 다른 법률에서는 제척기간을 두고 있는데 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 공정거래위원회는 이 법 위반행위에 대하여 조사를 개시한 경우 조사개시일부터 5년, 조사를 개시하지 아니한 경우 해당 위반행위의 종료일부터 7년을 경과한 경우에는 당해 위반행위에 대하여 이 법에 의한 시정조치나 과징금 등 처분을 하지 않게 된다.
하도급법은 공정거래위원회의 조사개시 대상이 되는 하도급거래는 그 거래가 끝난 날부터 3년이 지나지 아니한 것으로 한정하고, 질서위반행위규제법에서는 행정청은 질서위반행위가 종료된 날부터 5년이 경과한 경우에는 해당 질서위반행위에 대해 과태료를 부과할 수 없으며, 국세기본법에서는 국세부과의 제척기간 1년~15년, 지방세부과의 제척기관 5년~10년, 관세부과의 제척기간 2년 등을 규정하고 있다.
특히, 하도급 서면계약, 하도급대금 지급, 하도급대금 지급보증 의무 위반 또는 각종 불공정 하도급거래행위 등의 경우 건산법과 하도급법간 차이로 업체간 불평등을 야기하고 있다.
하도급법 적용대상 업체인 경우에는 하도급법 제23조에 따라 ‘거래가 끝난 날부터 3년’의 제척기간이 지나면 조사대상에서 제외되어 시정조치, 과징금 등의 처분을 받지 아니하는 반면, 하도급법 적용대상이 아닌 업체의 경우에는 건산법이 적용되어 기간 제한 없이 시정명령, 과징금 등 처분을 받게 되는 결과가 된다.
특히, 건산법 적용대상인 대기업간 또는 소규모업체간 하도급의 경우에는 하도급법 적용대상인 경우보다 규제할 필요성이 적음에도 불구하고 기간제한 없이 처분을 받게 있어 형평성을 상실하게 되므로 하도급법과의 불균형을 해소해 법적용의 형평성을 제고할 필요가 있다.
또한, 하도급관련 채권(청구권)에 관하여는 민법·상법상의 소멸시효제도와 조화로운 법제 운영이 필요한데, 하도급대금 청구권 등은 민·상법에 따라 3년이 지나면 시효로 소멸하므로, 3년전 위반행위에 대해서는 시정조치, 영업정지(미이행시) 등의 제재처분을 할 실익이 거의 없게 된다.
다음으로 위반행위 이후 시간이 경과하면 건설업 포괄양도, 합병 등으로 건설업이 승계될 수 있는데, 위반행위 후 건설업이 포괄 양도될 경우 양도인은 더 이상 건설업자가 아니므로 행정제재처분을 부과할 수 없고, 건산법 제17조제3항에 따라 양수인이 종전 양도인의 건설업자 지위를 승계하고 양수인에게 행정제재처분을 하게 되어, 양도인 등의 수년전 불법행위를 이유로 승계인에게 영업정지나 등록말소 처분을 할 경우 예측 불가한 피해가 발생하는 등 사회질서 혼란이 우려된다.
결론적으로 위반행위 이후 생성된 법률관계의 안정성, 기업경영에 중대한 불안감과 애로를 겪어 온 점, 권한행사의 태만 문제 및 위반행위가 과실에 의한 때에는 예측 불가한 처벌이라는 측면이 있는 등 시효·제척기간 제도의 일반적 취지 고려시 건산법상 행정제재처분에 대한 제척기간 도입은 가능할 뿐만 아니라 그 필요성이 크다고 하겠다.
국가형벌권은 대표적인 공권력임에도 공소시효에 의해 제한되고, 공정거래법, 질서위반행위규제법 등 각종 법률에서 적정기간의 시효·제척기간 제도를 운영중이고, 지난 2010. 1월 국민권익위원회에서도 ‘법적 안정성의 원칙 속에서 합목적성을 달성’해야 한다는 기본원칙 하에 국가계약법상 부정당업자 제재처분에 대한 제척기간 도입을 기재부에 권고한 바 있음을 고려할 때 더욱 그러하다.
또한, 행정제재는 단속 등 행정목적을 달성하기 위한 수단이지 과거의 행위에 대한 처벌 자체가 목적이 아니므로 현실적으로 위반행위가 종료되어 일정기간 지속된 상태에서는 제재처분을 부과할 실익이 적고, 처분권자가 제척기간 경과 전에 위반행위 적발 노력을 하게 되므로 제재처분의 실효성 및 법집행의 효과성 제고에 기여하는 순기능도 있다.
구체적인 도입방안으로는 우선 제척기간이 필요한 행정제재처분으로건산법 제82조와 제82조의2에 따른 영업정지 또는 과징금 및 제82조의2 및 제83조에 따른 영업정지 또는 등록말소처분 등을 생각해 볼 수 있다.
다음으로 행정제재 처분별 제척기간의 방안으로는 하도급법과 중복되는 사유에 따른 처분은 3년, 중대한 부실시공으로 인한 처분은 7년, 건설업등록 위반 및 하도급제한 위반 등 기타 사유에 의한 처분은 5년으로 구별하여 정함이 타당하다.
제척기간의 기산점과 관련해서는 원칙적으로 법위반 행위가 발생한 날 또는 다른 기관의 처분요청이 있는 날로부터 기산하고, 하도급관련 위반행위는 하도급거래가 끝난 날부터 기산하며, 부실시공, 품질 및 안전검사 등에 대해서는 공사준공일부터 기산하는 방안이 바람직하다고 할 수 있다.
 

 


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