이날 토론회에서 서울시 옴부즈만 김교선(건축사.행정개혁시민연합 상임집행위원)씨는 ‘서울시 건설공사 감리실태 조사결과 및 개선방향’이라는 주제발표를 통해 최근 서울시가 발주하는 건설공사의 규모가 갈수록 대형·복합화 되어가고 있는 반면, 서울시의 사업·공사관리 능력은 이에 훨씬 못미치고 있다고 주장하고, 특히 민간에 위탁한 책임감리 등의 공사관리 업무 등에서 여러 가지 문제점이 대두되고 있다고 지적했다.
이에 김교선 옴부즈만은 서울시에서 발주한 건설공사에 참여하고 있는 감리자, 시공자 및 발주처 관계자 등 총 343명의 설문조사 결과를 분석하고 현재 제기되고 있는 감리관련 문제점과 개선방향, 대안 등을 제시했다.
◆서울시 건설공사 감리실태 조사결과 및 개선방향 -김교선(서울시 옴부즈만)■ 서울시 건설공사 감리실태 서울시와 산하기관에서 발주하는 건설공사의 감독은 일부 자체 감독을 제외하고, 그 대부분이 감독업무를 위임하는 민간 감리방식으로 수행되고 있다.
따라서 서울시로서도 공공 시설물의 품질과 안전에 직접 관여되어 있는 민간영역의 기술과 경험을 유용하게 활용할 수 있도록 감리관련 제도를 효율적으로 유지하는 것이 무엇보다도 중요한 일이라고 할 수 있다.
2007년 6월말 현재, 서울시 및 산하기관에서 진행 중인 건설공사 130건(10조2천600억원)의 감리비 총액은 2천500억원, 감리인원은 약 1천여명에 이르고 있다.
이를 평균적으로 환산해 보면, 감리 1건당 계약금액은 총 19억원이고, 한 현장에 평균 7명 정도가 근무하고 있는 것으로 나타났다.
서울시 감리업무는 일부 자체 감독과 감독업무 위탁(시설관리공단 등에서 대행)을 제외한 대부분의 건설공사에서 민간영역이 업무를 대행하는 감리형태로 이뤄지고 있다.
이를 유형별로 구분하면 ▲일반감리 ▲시공, 검측감리 ▲책임감리 ▲건설사업관리(CM) ▲감독업무 위탁 ▲자체 감독 등으로 나뉜다.
■ 설문조사 결과2007년 6월말 현재 서울시 및 산하기관에서 발주한 감리업무에 관여된 1천150명에게 이메일로 설문을 발송하고 ‘서울시 인터넷 여론조사’프로그램을 이용해 온라인상으로 설문을 회수하는 방식을 채택했다.
설문을 회수해 본 결과, 총 343명이 응답해(응답률 29.8%) 이들을 대상으로 분석을 실시했다.
△감리제도 도입취지당초 감리제도를 도입하면서 기대했던 가장 중요한 취지는 부실공사를 방지하고 시설물의 품질 향상에 기여하는 것이라고 할 수 있다.
이러한 관점에서 본래의 취지에 어느정도 부응하고 있는지 조사해본 결과 전체적으로 78.9%가 긍정적이었으며, 4.4%만이 부정적으로 판단했다.
다만, 참여 역할별로 약간의 차이를 나타내고 있는데, 시공자의 경우 61%가 긍정적, 11%가 부정적이었던 반면, 감리자의 경우에는 97%가 긍정적으로 평가했다.
특히 감리업무의 위임 주체인 발주처의 경우에는 65%가 긍정적, 5%가 부정적으로 평가했다.
△감리업체의 선정최근 감리건수와 감리인원의 불균형으로 인해 감리업체 간의 경쟁이 치열해지면서, 감리업체 선정기준을 둘러싼 논란이 지속되고 있는 실정이다.
이에 서울시 감리업체 선정방식과 관련, 감리실적 및 감리원 경력관리 요소를 합리적으로 반영하고 있는지에 대해 조사했다.
그 결과, 전체적으로 68%가 긍정적, 21%는 보통, 5%만이 부정적인 의견을 제시했다.
이는 설문조사 대상 자체가 서울시 공사에 참여 중인 업체를 대상으로 했다는 점에서 답변에 한계가 있다.
감리자 선정방식이 외형적 실적과 가격위주로 운영되다 보니, 기술력에 대한 평가는 상대적으로 취약하다는 의견에 대해서는 기술경쟁력 요소를 합리적으로 반영하고 있다는 긍정적 의견이 62%, 보통이라는 의견이 26%, 그렇지 못하다는 부정적 의견이 7%로 집계됐다.
결과만을 가지고 판단한다면, 대체로 기술력 평가에 긍정적으로 보고 있으나, 추가 의견으로 현실성 없는 평가요소(신기술, 특허, 해외실적 등)에 대한 불만도 상당수 제기됐다.
△감리자의 수준 및 청렴도감리자의 기본적인 자질과 책임의식에 대한 설문결과에서는 발주처의 44%가 긍정적, 37%가 보통, 17%가 부정적으로 평가했다.
또한 시공자의 53%가 긍정적, 26%가 보통, 19%가 부정적으로 평가했다.
감리자의 자질이나 책임의식에 대해 발주처나 시공자의 18%가 부정적으로 평가했다는 것은 다소 우려할 만한 수준이라고 여겨진다.
감리자가 기술적인 문제에 대한 충분한 전문성을 갖추었는지에 대한 질문에는 발주처의 38%가 긍정적, 47%가 보통, 12%가 부정적으로 평가했다.
시공자의 경우에는 42%가 긍정적, 34%가 보통, 22%가 부정적으로 평가했다.
특히, 현장에서 기술적인 문제로 서로 상대해야 하는 시공자 입장에서 22%가 부정적인 평가를 했다는것은 감리자에 대한 기술적인 신뢰에 상당한 차이가 존재한다고 할 수 있다.
△책임감리제도책임감리제도 아래에서 감리자의 지위는 발주처로부터 위임받은 감독권한을 행사하는 것인데, 과연 이러한 감독권한을 충분히 행사하고 있는지에 대해 물었다.
그 결과, 감리자의 47%는 권한을 충분히 행사한다고 응답했고, 36%는 보통, 11%는 제대로 행사하지 못한다고 평가했다.
시공자의 경우에는 37%가 감독권한을 충분히 행사한다고 응답했고 26%는 보통, 33%는 제대로 행사하지 못한다고 답했다.
좀 더 객관적인 위치에서 평가가 가능한 시공자 그룹의 33%가 부정적인 평가를 했다는 것은 감리자의 감독권한 행사에 문제가 있음을 나타내고 있다.
발주처가 감리자의 고유권한까지도 관여하고 있는지에 대해서는 감리자의 26%가 이에 동의했고, 37%가 보통, 31%만이 부동의했다.
시공자의 경우에도 42%가 이에 동의했고, 35%가 보통, 16%만이 부동의했다.
특이한 것은 발주처의 경우에도 9%가 이에 동의했고, 30%가 보통으로 평가하였다는 점이다.
이는 건기법에서 규정한 바와 같이 ‘발주처는 정당한 사유없이 감리원의 업무에 개입 또는 간섭하거나 감리원의 권한을 침해하여서는 아니된다’는 규정이 그저 사문화된 조항에 지나지 않는다는 사실을 대변하고 있다.
책임감리 현장의 경우, 시공감리 등에 비하여 현장에서의 품질 및 안전관리 등이 더 잘 이뤄지는지에 대한 질문에는 전체 응답자의 60%가 그렇다고 평가했고, 24%가 보통, 9%가 아니라고 평가했다.
대부분의 현장에서 문제점으로 드러난 비상주감리원의 실질적인 역할에 대해서는 감리자의 66%가 도움이 된다고 응답했고 21%는 보통, 6%는 부동의했다.
반면, 발주처의 24%는 도움이 된다고 응답했고, 51%는 보통, 16%는 부동의했으며, 시공자의 경우에도 45%는 동의, 26%는 보통, 24%는 부동의했다.
△감리제도 개선 사항현재의 감리 방식에 대한 적절성 여부에 대해 대부분이 긍정적으로 평가했다.
전체적으로 67%가 동의했고, 24%는 보통, 6%만이 이에 부동의했다.
현재의 책임감리 방식보다 민간에 부여된 책임업무를 축소시킨 시공?검측감리 방식으로 감리제도를 개선하는 방안에 대해서는 발주처의 경우 22%가 책임감리업무 축소에 대해 긍정적으로, 46%는 부정적으로 평가했으며 감리자의 경우에는 15%가 긍정적으로, 67%가 부정적으로 평가했다.
그러나, 시공자의 경우에는 37%가 책임감리업무 축소에 긍정적으로, 29%는 부정적으로 평가했다.
건설사업관리(CM) 방식으로 감리제도를 개선하는 방안에 대해서는 전체적으로 44%가 긍정적, 25%가 보통, 25%가 부정적으로 평가했다.
발주처의 경우에는 36%가 긍정적, 8%가 부정적으로 평가했으며, 시공자의 경우에는 66%가 긍정적, 13%가 부정적으로 평가해 건설시장에 민간참여 프로젝트가 활성화되면서 공공부분에서도 건설사업관리 방식 도입을 긍정적으로 받아들이고 있는 것으로 보여진다.
그러나 감리자의 경우에는 38%가 긍정적, 34%는 부정적으로 평가해 직접적인 수혜 대상인 감리자 집단에서 가장 소극적인 결과를 보였다.
이는 무조건 현재의 제도에 안주하려고 하는 경향 때문으로 해석된다.
실제로 발주처 여건에 따른 다양한 방식의 감리제도를 도입에 대해서는 발주처의 76%가 동의했고, 8%만이 부동의했다.
시공자의 경우에도 66%가 이에 동의, 13%만이 부동의했다.
특히 감리자의 경우 38%가 이에 동의하고, 34%가 부동의했지만, 제도개선시 직접적인 영향을 받게 된다는 점을 감안해 볼 때, 긍정적인 의견이 기대치 이상인 것으로 판단된다.
■ 향후 개선방향△서울시의 건설사업관리 능력 강화최근 건설사업관리 부분에 일부 민간업체를 참여시키고는 있으나, 민간부분이 기획단계에서 부터 전체 프로젝트를 주도적으로 수행하기에는 한계가 있으므로, 발주처인 서울시가 최종 의사 결정권자로서의 역할을 다해야 할 것이다.
건설사업관리는 기획단계에서부터 설계, 시공 및 유지관리에 이르기 까지 각 단계별로 광범위한 관리능력이 요구되기 때문에 ‘선택과 집중’이라는 차원에서 대책이 필요하다.
이를 위해서는 서울시 및 산하기관의 건설관련 조직의 업무 조정과 교육?훈련이 필요하다.
서울시는 현장의 개별적이고 기술적인 문제에 직접 관여하기보다는 사업관리 조직으로 체제를 전환하여 이에 집중토록하고, 품질, 안전문제 등은 민간 감리자에게 자율권을 확대해야 할 것이다.
민간의 기술력에 공공의 사업관리 능력이 더해진다면 가장 바람직한 업무수행이 가능할 것이다.
또한, 건설사업관리 전문가 과정 프로그램을 통하여 관련 기술직공무원의 업무능력 향상을 위한 교육?훈련이 병행돼야 할 것이다.
△감리자 자질 중시하는 감리자 선정방식 도입현재 많은 감리업체들이 평소 적합한 감리인력을 보유해 훈련시키기보다는 PQ 점수가 높은 감리원을 확보해 재택 근무시키다가 인력을 파견하는 역할에 지나지 않고 있는 실정이다.
‘감리특성이 공사품질에 미치는 영향에 관한 실증연구(김지홍 외, 관리회계연구 3권 1호, 2003.1)’에 의하면 감리보수는 공사품질에 유의적인 정(+)의 관계를 가지며, 감리인의 성실성을 대변하는 장기누적 평균 부실벌점은 공사품질과 유의한 음(-)의 관계를 나타내고 있다.
그러나 감리인의 규모(연평균 감리용역 매출 및 감리원 보유)와 해당 공사별 감리인의 투입량(총투입일수)은 공사품질과 유의한 관계를 보이지 않았다.
이는 감리인의 보유 인적자원 자체의 규모나 해당공사에 투입된 인적자원의 규모보다 직,간접적인 감리용역수행의 실질적 지원과 감리자의 감리에 대한 적극적 자세가 감리활동의 성과를 나타내는 공사품질에 더 큰 영향을 미치고 있음을 보여주고 있다.
결국 감리자 선정시 감리인원이 많거나 매출규모가 큰 회사보다 감리자의 자질 쪽에 비중을 높이는 것이 더 중요하다는 것을 입증하고 있다.
△발주처-감리자-사공자 권한과 책임 명확화현장에서는 감리자의 과다한 책임에 비해 아무런 권한이 없다는 목소리를 많이 들을 수 있다.
그런데 그 의미를 곰곰이 생각해 보면, 현재의 제도가 실제로 감리자가 독자적으로 행사할 수 없는 권한을 명목상으로만 감리자에게 부여했다고 해석할 수도 있다.
이러한 부분에 대해서는 현실에 부합되는 발주처-감리자-시공자간 각자의 역할에 대한 새로운 규정이 필요하다.
발주처의 지시, 감독 등으로 얽혀서 자재 승인, 설계변경, 공사대금 지급, 하도급 업체 선정 까지 그 요구대로 처리할 수밖에 없는 현재의 관행으로부터 명확한 권한과 책임을 확립할 수 있는 시스템적인 개선이 필요하다.
국제적인 레벨의 기준에 의거한 계약서, 시방서 등을 작성하고, 대등한 관계에서 서로의 정당한 권리가 인정돼야 할 것이다.
△책임감리로부터 시공감리와 관리부분의 분리책임감리제도는 도입된 지 14년이 경과한 현재에도 거의 유일한 대안으로 자리매김하고 있으나, 그 동안 주변여건의 변화에 따른 비현실적인 부분에 대해서는 어느 정도 개선이 필요할 것으로 보인다.
현재의 책임감리는 시공감리에 비해 기술검토나 지도, 기성 및 준공검사, 공사 중지 명령 등이 추가된 것으로, 나머지 품질 및 안전, 공사관리 등은 모두 포함되어 있다.
그러나 감리자가 발주처로부터 독립적으로 의사결정을 하지 못하는 현재의 체제를 볼 때, 형식은 책임감리면서 내용상으로는 시공감리에 가깝다고 할 수 있다.
감리업무를 책임감리라는 이름으로 적당히 혼합할 것이 아니라 시공감리(품질, 안전부분)+α(관리부분)로 분리해 수행하는 것이 타당하다고 보여진다.
품질, 안전과 관련된 부분은 도면과 시방서에 의거해 업무를 수행하므로 발주처가 관여할 여지가 적을 뿐만 아니라, 발주처의 재량권이 행사돼서는 안되는 부분이기도 하다.
반면, 나머지 관리 부분은 발주처가 요구하는 예산, 공기, 설계변경 등과는 밀접한 관계이므로, 보다 현재의 업무 관행과 부합되는 대안이 될 수 있을 것이다.
이를 위해 발주기관의 여건에 따라서 현행의 품질, 안전 등의 시공?검측감리부분은 철저히 민간에 위임해 책임과 권한을 부여하고, 나머지 업무에 대해서는 발주처나 별도의 민간영역(CM)에서 해결토록 하는 것이 바람직하다.
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