성남시 사태를 계기로 지방의 재정위기에 대한 우려가 사회적으로 쟁점화 되고, 지방자치단체의 재정난에 따른 재정건전성 확보에 비상이 걸렸다고 할 수 있다.
최근 금융위기 이후 세계경제의 침체로 인해 미국, 유럽, 일본 등 많은 국가의 지방자치단체가 재정위기를 겪고 있다.
지방자치단체의 재정위기는 스스로 재건할 수 없는 재정파산의 상태만을 의미하지 않는다.
세입 부족, 현금 유동성 경직, 채무상환 부담 등의 재정난을 겪으면서 어느 시점에서 채무상환, 임금지급, 서비스 중단, 지출삭감 등의 재정책임을 이행하지 못하면 이는 곧 재정위기라고 지칭한다.
우리나라의 지방자치단체에서도 부분적으로 이러한 현상이 발발되고 있다.
지방재정 위기는 경기침체로 인한 세입부족, 재원이양 없는 지방으로의 기능이양, 단체장의 정치적 동기에 의한 선심성 지출, 과다한 지방채무 누적, 재정능력을 고려치 않은 무리한 사업추진, 공영기업의 방만한 운영과 경영실패, 회계부정을 포함한 재정관리 소홀 등에서 기인한다고 할 수 있다.
우리나라 지방재정은 2005년 이후 55% 내외의 낮은 자립수준에도 불구하고 건전성을 유지하여 왔다.
재정건전성의 가장 중요한 잣대인 지방예산 대비 지방채무비율이 일본 164.5%(’07년), 미국 174.6%(’08년), 영국 34.5%(’08), 캐나다 55.8%(’07)에 비하여 우리나라는 12.4%(’09)로 채무측면에서는 양호한 편이다.
하지만, 최근 들어 재정자립의 수준이 떨어지고 기능이양으로 인한 재정부담이 증가하고 무리한 재정지출이 증가하여 지방재정의 건전성을 위협하고 있는 실정이다.
재정자립도 역시 2005년 56.2%에서 2010년 52.2%로 점점 낮아지고 있다.
감세정책과 경기침체로 인한 지방세입의 감소가 직접적인 원인이 되고 있다.
국회예산정책처는 감세정책으로 2008∼2012년의 5년 동안 지방세입이 30조원 정도 감소할 것이란 예측을 내놓고 있다.
다행히 2010년부터 지방소비세가 도입되어 지방세입을 보강하고 있지만 이것만으로는 부족할 것으로 전망된다.
세입감소는 모든 지방자치단체에 영향을 미치며 여유자금을 잠식시켜 현금 유동성의 경직과 세출 예산편성을 곤란하게 한다.
감세정책과 경기침체로 재정력이 취약한 자치단체는 재정운영의 탄력성이 제한될 수밖에 없다.
작금에 지방재정을 압박하는 구체적인 요인들을 살펴보면 지방재정의 위기구조를 쉽게 이해할 수 있다.
2010년 사회복지비 지출은 26.5조원으로 지방예산 140조원의 5분의 1수준에 이르고 있다.
지방예산 대비 사회복지비의 비중은 2005년 12.0%에서 2010년 19.0%로 증가하였다.
2005년 사회복지비 12.9조원에 비해 5년 동안 2배 정도 증가한 것으로, 특히 6개 광역시 자치구의 경우에는 사회복지비 비중이 평균 46.2%에 이르러 재정을 강하게 압박하고 있음을 짐작할 수 있다.
지방채무 역시 경제위기 극복과정에서 부족재원을 지방채 발행을 통해 보전하는 등, 2009년말 25.6조원으로 전년 대비 33.3%가 증가하였다.
지방공사·공단에서도 지난해 14.7조원의 지방채를 발행하여 2009년말 채무누적액은 31.3조원에 이르게 되었다.
지방채무는 광역자치단체와 대도시 중심으로 크게 증가하여 향후 채무상환에 따른 부담이 틀림없이 증가할 것으로 예상된다.
지방자치단체의 선심성, 낭비성 축제·행사 개최가 지방재정을 압박하고 있다는 사실은 빈번하게 지적되었다.
지역축제의 52.5%가 2000년대에 신설되어, 2010년 지역축제·행사 예산은 무려 9,928억원에 달하고 있다.
2009년 3월 기준으로 예산이 투입되는 지역축제는 937개로 예산은 1조 248억원이었다.
2002년 지역축제·행사 예산은 3,159억원으로 2009년도까지 연평균 18% 증가했음을 알 수 있다.
최근 5년 동안 지방청사 신축건립을 보면 12개 단체가 완료하였으며 13개 단체가 건립 중에 있다.
시·도의 평균사업비는 2,171억원이며 시는 1,298억원, 군은 358억원, 구는 812억원이다.
2010년 지방자치단체는 총 173건에 총사업비 23조 8,218억원 규모의 민간투자사업(BTO, BTL)을 추진 중에 있다.
지방자치단체의 선심성, 전시성, 타당성이 부족한 대규모사업 등을 무분별하게 추진할 경우 향후 심각한 재정부담을 가져올 가능성이 크다는 점을 시사한다.
지방재정의 위기문제는 우리나라에만 국한된 것은 아니다.
이웃 일본의 유바라시(北海道 多張市)의 경우는 2007년 3월 6일 353억엔의 부채 때문에 파산하였다.
2008년 10월 1일자 아사히신문에 따르면 유바라시 외 재정파산에 이른 단체가 3개 정도 더 있으며 조기건전화가 필요한 단체가 40개 정도 이른다고 보도되었다.
일본은 ‘지방자치단체재정건전화에관한법률(2007. 6.22)’을 제정하여 모든 자치단체가 2008년부터 채무지표 등 주요 재정지표를 공표하도록 하였다.
파산단체에게는 지방채 발행을 제한하고 외부감사를 의무화하여 국가가 예산변경을 권고하는 등 국가관여를 강화하였다.
조기건전화단체에 대해서도 건전화계획의 수립과 시행을 의무화하였고 총무대신과 도지사가 필요 상항을 권고할 수 있도록 하였다.
유바라시의 재정실패는 석탄산업 쇄락, 중앙정부 과잉의존, 유바라시 경영실패, 시장독주체제와 통제미흡 등에서 비롯되었다.
파산에 이르게 된 책임소재로 재정능력을 초과한 지출, 수입 감소에 대한 대응 지연, 시의회의 집행부 감시·감독 결여, 부적절한 재무처리, 시민의 참여부족과 무관심, 중앙정부의 재정지원 미비 등을 들고 있다.
유바라시의 재정실패와 파산, 일본의 지방재정 위기에 대한 대응조치 등으로부터 우리나라 중앙정부와 지방자치단체, 의회와 시민 모두에게 어떻게 하면 다가오는 지방재정 위기에 대응해야 할 것인지에 대한 교훈을 주고 있다.
우선, 중앙정부는 지방재정 위기를 사전에 방지하기 위해 선별적 대응조치를 해야 할 것이다.
재정위기는 모든 자치단체에 동시다발적으로 발생하기 보다는 특정 유형의 그룹 혹은 특정한 상황에 처해 있는 단체에서 발생한다.
사회복지비 지출이 과다한 자치구 그룹, 채무가 과다한 대도시, 자체 재정력을 초과하는 사업추진 단체, 불건전한 재정지출이 많은 단체 등에서 재정위기가 발생할 수 있다.
이러한 지방자치단체에 대한 ‘규제와 감시제도’를 강화할 필요가 있다.
최근 행정안전부가 지방자치단체별로 주요 재정지표를 활용한 ‘지방재정위기 사전경보시스템’을 구축하여 가동할 것이라 발표하였다.
이는 지방재정 위기발생을 사전에 방지하기 위한 기반을 마련한 것이라고 할 수 있을 것이다.
지방자치단체는 재정위기 발생여부의 키(key)를 가지고 있다.
현재의 지방재정 상황은 재정위기를 발생시킬 수 있는 위험요소가 구조적·상황적으로 나타나고 있다.
지방재정에 여러 위험요소가 발생하고 있기 때문에 그 어느 때보다도 ‘단체장의 재정책임성’이 강조된다.
자체세입 확대의 노력이 필요하고 중앙재원에 너무 과도하게 의존하지 말아야 할 것이다.
선심성 민간보조, 낭비성 축제·행사, 전시성 청사건립 등은 자제하여야 하며, 재정능력을 고려치 않은 국고보조, 민간투자, 지방채를 통한 무리한 사업추진 등은 충분히 타당성을 검토하여 추진하여야 할 것이다.
지방의회와 지역주민은 지방자치단체의 재정운영에 대하여 ‘견제와 감독·감시, 참여와 관심’을 한층 더 가져야 할 것이다.
지방의회는 단체장의 독단적이고 무리한 재정운영을 견제하고 예산집행을 감독해야 한다.
지역주민은 무리한 재정욕구를 자제하여야 하며, 자기지역의 재정운영을 감시·통제하고 예산과정에 적극적으로 참여하고 관심을 가져야 할 것이다.
끝으로, 미국이나 일본에서 자주 발생하는 지방자치단체의 재정파산이나 심각한 재정위기가 우리나라에 발생할 경우 그 파급효과는 상상외로 클 것이다.
최악의 상황이 우리나라에서 발생하지 않도록, 현재의 지방재정 위기가 심화되지 않도록 중앙, 지방, 의회, 주민이 함께 노력하고 대응해 나가야 할 것이다.
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