- 초대 : 최민수 씨앤이기술사사무소 소장

- 대담 : 오세원 오마이건설뉴스 국장

 

[오마이건설뉴스-오세원기자]정부는 건설산업 혁신을 위해 지난 40년 가까이 유지되어온 종합 및 전문업종 간의 칸막이식 업역 규제를 없애고, 2021년부터 종합과 전문업종간 상호 시장 진출을 허용했습니다. 그런데 전문건설업계의 수주 축소가 현안 과제로 나타나고 있으며, 시설물유지관리업종 등 업역 폐지에 반대하는 목소리도 만만치 않은 상황이 전개되고 있습니다.

이에 오마이건설뉴스는 건설업역 폐지 및 생산체계 개편과 관련하여 바람직한 정책 방향은 무엇이고, 어떻게 해결해 나갈지를 진단하기 위해 건설산업정책 분야 전문가로 손꼽히는 최민수 박사를 초청하여 기획대담을 마련했다.

최 박사는 건설업계에서 아직 준비가 부족한 상태에서 상호 시장이 개방되면서 혼란이 가중되고 있다고 진단하고, ‘땜질 처방식’으로 제도를 보완해 나간다면 모순이 모순을 낳는 부작용이 발생할 것으로 우려했다.

그는 전문건설업의 대업종화 및 민간시장까지 개방된 이후 제대로 된 파급효과 분석이 가능할 것으로 진단했으며, 생산체제 개편의 효과를 명확히 검증한 후에 제도 개선을 추진해야 한다고 지적했다.

나아가 업역 폐지가 긍정적인 효과를 발휘하려면, 공공공사 입찰제도와 건설업 등록제도의 혁신이 뒤따라야 할 것을 주문했다.<편집자주>

- 정부는 지난 2018년 12월 발주자의 선택에 따라 종합과 전문업체가 상호 시장에 진입해 원‧하도급이 모두 가능하도록 업역 규제를 전면 폐지한 바 있습니다. 그 후 2년간의 준비 과정을 거쳐 2021년에 우선 공공공사 시장을 개방했습니다. 건설업역 폐지와 생산체계 개선이 계획대로 잘 진행되고 있는지 평가를 부탁합니다.

▶최민수 소장 = 종합과 전문의 업역 폐지와 상호 시장 진출은 종합과 전문건설업계, 그리고 건설산업노동조합까지 상호 합의해서 진행된 사항입니다. 이 때문에 정부 입장에서는 업역 폐지가 순조롭게 기능할 것으로 어느 정도 낙관했던 것 같습니다. 그런데 상호 시장 진출이 본격화되면서 전문건설업계에서 일부 반대가 나타나고 있는 상태입니다.

정부 정책에 착오가 있었다고 볼 수는 없습니다. 2년간의 준비 기간도 부여했고, 10여년간 공론화의 과정도 거친 정책이기 때문입니다. 다만, 건설업계에서는 사전에 업역 폐지가 시장에 미치는 파급효과를 좀더 면밀하게 분석할 필요가 있었던 것 같습니다.

앞으로가 더욱 중요합니다. 업역 폐지는 시장에 미치는 영향의 범위나 파급력이 크고 이해관계도 복잡해서, 향후 정착하는데 상당한 시간이 소요될 것으로 예상됩니다.

유의할 점은 주먹구구식으로 제도를 보완하다 보면 누더기가 되고, 모순이 모순을 낳는 부작용을 피하기 어려울 전망입니다. 따라서 정책 효과를 명확히 검증한 후에 제도를 혁신해나가는 것이 중요합니다.

건설업역 폐지가 추진된 이유는 2018년 ｢건설산업혁신 노사정 선언｣이나 ｢건설산업 생산구조 혁신 로드맵｣에서 밝히고 있는 바와 같이 불합리한 원·하도급 관계로 인한 비효율적인 생산구조를 개선하고 페이퍼컴퍼니를 없애려는 것입니다. 진입규제는 경쟁을 저해하고 지대추구(rent-seeking)를 유발한다는 지적에 충실한 정책입니다. 따라서 업역 폐지 후 상호 시장 진출을 통하여 정책 목표를 충실히 달성하고 있는가를 검증해볼 필요가 있습니다.

즉, 특정 업종의 수주가 늘어나거나 줄어든다는 식의 단편적인 시각에서 벗어나, 업역 폐지를 통하여 더욱 경쟁력 있는 업체가 공사를 수주했는가? 공사관리가 더 좋아졌는가? 원하도급의 폐해가 줄어들었는가? 페이퍼컴퍼니가 축소되었는가? 등 사후적인 평가를 해가면서 단계적으로 접근하는 것이 필요합니다.

- 과거 전문건설업체가 직접 수주 가능한 소규모복합공사나 주계약자공동도급 확대와 같은 사안에 대해서 양 업계가 심각하게 대립하는 상황이 발생한 바 있습니다. 이와 비교하면, 업역 폐지는 시장에 미치는 파급효과가 훨씬 큰 정책이라고 판단됩니다. 앞으로 어떻게 전개될 것으로 전망됩니까?

▶최 소장 = 상호 시장 진출 시, 전문업체의 수주가 단기적으로 줄어들 것이라는 점은 이미 예견되고 있던 상황입니다. 공공공사 통계나 입찰참가자격을 갖춘 업체수 등을 살펴보면, 어느 정도 예측이 가능했습니다. 다만, 전문건설업계에서 이를 미리 인지하지 못했다면 아쉬운 상황입니다.

현재 나타나고 있는 혼란은 건설업계에서 아직 준비가 부족한 상태에서 상호 시장이 전면 개방되면서 발생하는 혼란으로 판단됩니다. 특히 전문건설업체가 종합건설시장에 들어가려면 컨소시엄을 구성하던가 해당 등록 요건을 갖추어야 하는데, 그동안 준비가 부족했던 것 같습니다. 새로운 입찰 방식에 아직 적응하지 못하고 있는 측면이 크다고 생각합니다.

- 가장 큰 문제는 수주 편차인 것 같습니다. 지난 1월부터 5월까지 상호시장 진출 실태를 분석한 결과, 전문건설업체가 종합공사를 수주한 실적은 전체 시장의 7% 수준이나, 종합건설업체가 전문공사를 수주한 실적은 27%라고 합니다. 이러한 현상이 지속될 가능성이 높은가요?

▶최 소장 = 종합건설업체의 전문시장 진입에 비하여 전문건설업체가 종합시장에 진입하는 것이 어렵다는 주장이 있습니다. 컨소시엄이나 복수의 전문면허를 취득해야 하기 때문이죠. 그런데, 그보다는 생산체계의 변화에 대한 훈련이나 학습이 아직 덜 되어 있다고 볼 수 있습니다.

2021년에는 공공건설시장에서 상호 시장 진출이 허용되었고, 정부의 로드맵 상으로는 2022년에는 민간건설시장도 개방됩니다. 공공공사는 전체 건설시장의 20% 수준입니다. 따라서 내년 민간시장이 개방된 이후에 제대로 된 파급효과를 분석해볼 수 있을 것 같습니다.

전문업종의 대업종화도 아직 준비 중에 있으며, 내년 시행을 앞두고 있습니다. 즉, 업역 폐지의 파급 효과는 현재진행형이며, 중장기적으로 누가 손해인지 아직 결론을 내기 어렵습니다. 전문의 대업종화가 진행되고, 전문건설업체에서 컨소시엄 입찰 등에 익숙해지면 또 다른 상황이 전개될 가능성도 있습니다.

다만, 공공발주자는 소위 본인-대리인문제(principal-agent problem)로 인하여 스크리닝에 적극적이지 않으나, 민간 발주공사는 마켓매커니즘이 작동하는 것으로 인식되고 있습니다. 따라서 업역 폐지에 따른 논란은 공공시장에서 여전히 더 큰 이슈가 될 것 같습니다.

종합건설업체가 수주한 전문공사는 대부분 노무집약적인 공종으로 판단됩니다. 대형 기계나 장비가 중심이 되는 전문공사에서 종합건설업체가 입찰에 참여하기는 쉽지 않습니다. 이를 역으로 보면, 노무중심의 전문업종은 진입장벽이 낮은 것으로 볼 수 있습니다.

업역 폐지 후 단기적인 시장 변화에 입각하여 ‘땜질 처방식’으로 접근해서는 곤란합니다. 근본적인 원인을 분석하고, 제도 설계가 제대로 되어 있는지, 업종이나 업역 폐지가 과연 원하도급 폐해를 줄이고 생산성 향상에 기여할 것인지, 이미 수주한 공사의 사후 평가 등을 통하여 면밀한 검증이 선행되어야 합니다.

- 업역 폐지에 따른 영세 전문건설업체의 피해를 축소한다는 취지하에 국회에서 별도 입법이 진행되고 있습니다. 전문건설업체가 10억 미만 종합공사에 응찰 시 해당 종합건설업종에 해당하는 등록기준을 충족하지 않은 채, 응찰을 허용하는 법안입니다. 또, 종합건설업체 입찰이 제한되어 있는 2억 미만 전문공사의 범위에서 관급 자재비와 부가세액을 제외하는 내용을 담고 있습니다. 이러한 개정안이 합리적인가요?

▶최 소장 = 전문건설업체의 복합공사 수주는 법령 규정과 같이 복수의 전문면허를 보유했거나 컨소시엄 방식으로 허용하는 것이 원칙입니다. 따라서 1개의 전문 면허만을 갖춘 업체가 종합공사를 손쉽게 수주할 수 있도록 허용하는 것은 바람직하지 않습니다.

업종이나 업역 규제는 항상 민감한 문제여서 약간의 손해에도 양보가 어려운 것이 현실입니다. 그러나 면허를 부여하고 있다는 본질을 벗어나서는 곤란합니다. 즉, 업종 면허를 부여한 후, 업종과 상관없이 영업행위를 허용하는 것은 면허나 등록제도를 부정하는 결과를 초래하게 됩니다.

종합과 전문은 건설업체라는 측면에서는 동일하나, 그 기능과 역할은 다소 다릅니다. 이를 동일시해서 경쟁 관계로 보는 것은 너무 확대된 해석입니다. 단순히 전문공사가 모여서 종합공사가 되는 것이 아닙니다.

연구과제를 예로 들면, 통계분석이나 번역, 설문조사, 실험 등 다양한 분야에서 연구진이 관여합니다. 그러나 연구책임자가 없이 연구가 가능할까요? 오케스트라에서 지휘자가 없이 연주가 가능할까요? 연구결과나 콘서트에 종합적인 책임을 지고 연구나 연주의 질을 높이는 역할이 존재합니다. 만약 그 역할이 미흡하다면 그 역할을 제대로 수행할 수 있는 방법이나 정책을 고민해야 할 것입니다.

- 종합과 전문 업종의 역할과 기능이 다르다면, 종합건설업체에서 전문시장에 진입할 경우, 직접시공 능력에 대한 검증을 강화해야 할 것 같은데, 어떻게 생각하십니까?

▶최 소장 = 우리나라의 종합건설업체는 외국과 달리 기술자를 최소 5-11명을 보유하도록 규정되어 있습니다. 기술사 및 기사 보유 현황을 보면 종합건설업체는 1개사 평균 6명, 전문건설업체는 1개사 평균 0.6명 내외로서, 10배 가량 차이가 존재합니다.

즉, 국내의 종합건설업체는 등록요건만으로 판단하면 원칙적으로 모든 유형의 공사를 수주할 수 있도록 허용해야 한다는 의견도 있습니다. 다만, 서류상 요건만 갖춘 회사가 아닌가를 검증하는 것이 중요합니다. 또, 개별 공사건별로 현장실무능력을 검증하는 것이 중요합니다. 이는 공공공사 발주자에게 주어진 과제입니다.

해외 사례를 보면, 전문공사 입찰은 공사실적 이외에 직접시공이 가능하지 여부를 검증하는 것이 일반적입니다. 그런데 우리나라 공공공사 입찰에서는 단순히 서류상 실적만으로 검증하는 체계입니다. 이 때문에 상호 시장 개방 후 전문공사 입찰에서 종합건설업체가 비교적 용이하게 입찰이 가능하다고 볼 수 있습니다.

현행 제도를 보면, 하도급해서 시공하던, 혹은 직접 시공하던, 동일하게 실적을 인정받는 것은 다소 불합리합니다. 전문공사 입찰에서는 직접시공 실적을 우대해야 하며, 이를 입증하려면 직접시공계획서를 제출한 후, 직접 시공한 실적을 검증할 수 있을 것입니다. 물론 전문건설업체도 하도급이나 재하도급이 이루어지는 사례가 많기 때문에 직접시공 실적을 면밀히 검증하는 것이 요구됩니다.

- 업역 폐지를 유지한다는 전제하에서 정책 효과를 높이려면, 어떠한 제도 보완이 필요한가요?

▶최 소장 = 업역 폐지가 거론된 배경은 크게 2가지로 이해하고 있습니다. 첫째는 종합공사인지 전문공사인지 구분이 어려워 업역 분쟁이 발생하고 있다는 지적이 있었습니다. 둘째는 하도급을 담당하는 전문업체를 원도급 지위로 올려 종합공사를 직접 수주하게 하자는 정책 목표가 있었다고 생각합니다.

첫 번째로 과거로부터 종합과 전문간 업역 분쟁이 있는 영역이 있습니다. 상하수도나 시설물유지관리, 석축 공사, 인테리어공사, 조경공사 등이 대표적이죠. 이 때문에 칸막이 업역을 폐지하고, 상호 입찰을 허용해야 한다는 주장이 있었습니다.

건설공사를 살펴보면 종합공사인지, 전문공사인지 뚜렷이 구분할 수 있는 공사도 있지만, 조달청 나라장터의 입찰공고 내역을 보면 이것이 종합공사인지 전문공사인지 분류가 어려운 공사도 많습니다. 그런데 지금까지는 발주처에서 무조건 해당 공사가 종합공사인지 전문공사인지를 우선 분류한 후, 해당 업종의 업체만 입찰을 허용했습니다. 이 때문에 종합과 전문간 치열한 경쟁이 벌어지곤 했습니다.

이를 해결하려면, 종합공사인지 전문공사인지 구분이 어려운 공사는 양자의 입찰을 동시에 허용할 수 있습니다. 이는 건설업역 폐지 정책이 긍정적으로 기능할 수 있습니다.

두 번째는 하도급업자를 원도급으로 격상시키기 위하여 업역 규제를 폐지했다는 해석입니다. 그런데 이러한 견해에는 약간 동의하기 어렵습니다. 예를 들어 아파트에 입주할 때 인테리어공사를 하지 않습니까? 좀더 경험 있는 건축주라면, 철거와 바닥공사, 도배장판은 인테리어업자에게 주고, 욕실공사는 습식공사업체에, 그리고 주방은 한샘이나 LG등에 직접 발주하기도 합니다.

위의 예에서 욕실공사와 주방공사업체는 직접 원도급을 받게 되는데, 이는 상호간 업역을 폐지하거나 칸막이를 없애서 이루어진 것이 아닙니다. 발주자가 주방공사와 욕실공사를 분리 발주한 것이고, 이는 발주자 재량으로 판단한 것입니다.

- 건설 업역 폐지의 배경을 보면, 하도급자를 원도급자 위치로 올리려는 정책적 목표가 있었다고 봅니다. 현실적으로 전문건설업체가 컨소시엄이나 복수 전문면허를 취득하여 종합시장에 진입하는데 큰 문제가 없나요?

▶최 소장 = 업역 폐지와 연계하여 현행 ‘건설산업기본법’에서는 전문업자간 컨소시엄이나 복수의 전문면허를 취득하여 종합건설시장에 진입하는 방식을 제도화하고 있습니다. 이는 분리 발주나 다중시공계약(multi-prime contracting) 방식이 약간 변형된 형태로 볼 수 있습니다.

일부에서는 복수의 전문면허를 갖춘 경우, 해당 면허로 구성되는 종합공사는 시공이 가능한 것으로 해석하는 경향이 있습니다. 그러나 토공사 업종을 등록했더라도 지하흙막이공사가 주력인 경우도 있고, 지반정지가 주력인 경우도 있습니다. 즉, 시공기술이 전혀 다릅니다. 따라서 구성원 모두가 해당 종합공사를 시공해 본 실적이 있는가를 검증해야 합니다.

공사관리를 누가 담당할 것인가도 관건입니다. 엄밀한 의미에서 전문면허 요건상 종합적인 공사관리를 담당할 기술자가 없기 때문입니다. 따라서 전문간 컨소시엄으로 입찰한 경우, 종합적인 계획관리조정을 위해서는 건설사업관리자와 용역계약을 별도 체결하는 것이 요구됩니다. 그렇지 않으면 주계약자 공동도급 형태를 변형하여 입찰자격을 부여할 수도 있을 것입니다.

또, 1개의 전문 면허를 가지고 종합공사를 수주할 수 있도록 허용하는 것은 원칙적으로 바람직하지 않습니다. 다만, 복합 공종의 공사일지라도 주 공종과 부대 공종으로 나눌수 있다면, 주된 공종의 시공자격을 갖춘 전문업체가 부대공사까지 일괄 수주할 수 있도록 허용할 수 있습니다. 이는 ‘부대공사’관련 규정으로 이미 ‘건설산업기본법’에서 제도화되어 있습니다.

- 전문업체의 종합공사 시장 진입과 관련하여 공정관리나 하자책임 등을 고려하도록 규정하고 있는데, 명확한 기준을 마련해야 한다는 지적이 있습니다. 또, 대업종의 경우 하도급을 허용해야 한다는 주장이 있습니다. 제도 보완이 필요한가요?

▶최 소장 = 복합공사에서 전문간 컨소시엄 입찰을 허용할 것인가에 대해서는 공정관리나 하자책임 등을 고려하여 발주자가 판단하도록 규정하고 있습니다. 따라서 공정관리나 하자책임을 어떻게 고려할 것인가에 대하여 발주자 가이드라인을 마련해야 합니다.

예를 들어 종합공사의 공종 구분이 3개 이하이거나, 주된 공종와 종된 공종으로 구분할 수 있는 경우, 선후 공정이 명확하거나 공종 간 간섭이 없는 경우, 공사 규모가 작아 공정관리에 지장이 없는 경우 등을 예로 들 수 있습니다.

전문업체에서 대업종으로 복합공사를 수주하거나 전문간 컨소시엄 시, 일부 공사의 하도급이 필요할 수 있습니다. 그러나, 법령에서는 직접시공을 의무화하고 있습니다. 그런데 전문면허가 있더라도 공사유형에 따라서 시공이 불가능한 사례도 많습니다. 예를 들어 도장면허가 있더라도 차선도색이나 철골 방청도장 등은 특수한 분야입니다.

그러나 대업종으로 수주 후 하도급을 무분별하게 허용해서는 곤란할 것입니다. 대업종 해당공사를 모두 직접시공할 수 있는 기술력 있는 업체를 입찰에서 우대하는 것이 중요합니다. 그렇지않으면 부작용을 최소화하기 위하여 주력분야가 아닌 경우로서 발주자의 승인하에 일부 하도급을 허용할 수 있을 것입니다.

- 대업종화는 현재 29개로 구분되어 있는 전문건설업종을 14개 내외로 통·폐합하는 방안이 나와 있습니다. 전문건설업체들이 종합공사 시장에 참여하기 위해서는 대업종화가 필요하다는 의견이 있는데, 바람직한 방향은?

▶최 소장 = 현재 전문건설업 면허를 보면, 외국과 달리 대업종화가 부분적으로 진행되어 있습니다. 예를 들어 실내건축공사업, 방수습식공사업, 비계구조물해체공사업 등을 들 수 있습니다. 즉, 시장의 필요성에 의하여 요구되는 대업종은 이미 마련되어 있으며, 더 이상 인위적인 대업종화는 바람직하지 않습니다.

그 이유는 대업종화 구상이 업역 폐지 후 전문건설업체의 종합시장 진입을 염두에 둔 정책이기 때문입니다. 흔히 전문건설업체는 하도급 시공을 담당하는 주체로 인식되고 있습니다. 그런데, 전문건설업체의 공사계약 건수를 보면 80% 가량이 원도급 수주입니다. 특히 중소규모 전문공사는 조달청 등과 직접 계약하는 원도급 공사가 많습니다. 개보수나 리모델링 공사는 토공사나 내외장, 도장, 금속판금 등 개별 공사로 발주되는 사례가 많습니다.

따라서 대업종을 확대할 경우, 전문시장 내부의 교란이 우려됩니다. 예를 들어 도장만 하던 업체가 실내건축이나 석공사까지 수주가 가능하게 됩니다. 비계구조물해체 업종을 보면, 예를 들어 비계 설치가 주력인데, 면허상으로는 해체공사 수주도 가능합니다. 2년전 잠원동 철거 붕괴사고를 보면, 철거업체는 해체공사 실적이 거의 없는 것으로 알려지고 있습니다.

결과적으로 대업종화를 확대하면 능력 없는 입찰자를 늘릴 확률이 있습니다. 낙찰자에게 ‘직접 시공’을 강조할 수 있으나, 실제로는 하도급을 주고, 서류상으로는 직접시공한 것으로 처리하는 것이 어렵지 않습니다.

이를 보완하기 위해 대업종 하부에 주력분야를 공시하는 방안이 제시되고 있습니다. 그런데 공공공사는 주력분야로 입찰 제한이 가능하지만, 민간공사는 이를 강제하기 어렵습니다. 또, 입찰 자격이 대업종인가, 아니면 주력분야인가에 대하여 또 다른 업역 분쟁이 불가피하게 됩니다. 시장 개방의 취지를 고려할 때, 대업종의 입찰 참여를 제한할 명분도 미약합니다.

- 외국에서는 전문건설 업종을 어떻게 분류하고 있습니까? 대업종으로 분류하는 사례가 많이 있나요?

▶최 소장 = 외국의 건설업 면허 체계를 보면, 전문건설은 세부 공정이나 기능인력의 전문 분야를 고려한 작업분류체계(work breakdown structure)를 준용하여 업종을 분류하는 것이 일반적입니다. 미국이나 일본 등의 전문건설업 분류체계를 보면, 토공사, 방수, 조적, 미장 등 20-60여개의 세부 공종별로 나누어 면허를 부여합니다.

독일의 경우 노무 중심의 전문건설업은 총 94개 업종으로 분류되고 있습니다. 영국의 컨스트럭션라인(Construction-line)에서는 건설업종을 대/중/소그룹으로 분류하고 있으나, 이는 면허나 등록시스템이 아니라 시공실적을 검증하기 위한 통계상 대/중/소분류입니다. 이를 면허나 등록체계로 혼동해서는 안됩니다.

- 업역 폐지의 논리 가운데, 칸막이 업역이 기업 성장을 저해했다는 지적이 있습니다. 이는 전문건설업체가 종합공사 경험을 거쳐 종합건설업체로 성장하는 것을 바람직한 경로로 보고 있다고 해석할 수 있습니다. 대업종화 정책도 결과적으로 전문건설업체를 종합건설업체로 육성하는 것인데, 올바른 정책 방향인가요?

▶최 소장 = 전문건설업체를 종합건설업체로 성장시키는 것이 건설산업정책의 로드맵이 되어서는 곤란합니다. 과장해서 표현하면, 특정분야의 유능한 기능공을 굳이 건축이나 토목공사를 관리하는 경영자로 육성하는 정책인데, 이를 바람직하다고 볼 수 없습니다. 그보다는 전문은 전문답게, 종합은 종합답게 키우는 것이 올바른 정책 방향으로 판단됩니다.

또, 전문건설업체와 종합건설업체를 경쟁 관계로 인식한다는 것은 전문건설업체가 그동안 종합화되어 왔다는 것을 의미합니다.

이론적으로 전문면허는 개별공사를 시공하는 업종으로 정의되고 있습니다. 그런데 국내 전문면허를 보면, 실내건축공사업, 시설물유지관리업, 방수습식공사업, 비계구조물해체공사업 등과 같이 복합공사를 수주하거나 면허 여러 개를 묶어서 업종을 만들어 놓은 경우가 많습니다. 이는 전문면허의 본래 취지에 부합하지 않습니다.

그런데 전문건설업체가 이렇게 준(準)종합화되면, 전문 업종은 누가 담당합니까? 생산체계에서 직접시공을 담당하는 전문건설이라는 시공주체는 어찌됐든 시장에 존재해야 합니다. 종합건설업종에서 페이퍼컴퍼니가 존재한다고 해서, 전문업체를 종합화시켜 해결할 수 있는 성격이 아닙니다. 페이퍼컴퍼니를 퇴출시켜 종합건설업체의 경쟁력을 강화하는 것이 정공법이라고 생각합니다.

- 최근 정부가 추진하는 건설업종 개편안에 대하여 국민권익위원회에서는 시설물유지관리업종의 폐지를 유예할 것을 권고했습니다. 이에 따라 또다시 논란이 일어나고 있는데, 어떠한 해법이 바람직합니까?

▶최 소장 = ‘건설산업기본법’을 보면, 시설물유지관리업의 업무 내용을 ‘시설물 완공 후 그 기능을 보전하고 이용자의 편의와 안전을 위하여 일상적으로 점검·정비하고 개량·보수·보강하는 공사’로 규정하고 있습니다. 즉, ‘일상적’인 점검ㆍ정비를 요건으로 하고 있습니다.

또, 유권해석을 보면, 증설이나 확장, 또는 주요 구조부를 해체한 후 보수ㆍ보강하는 공사는 시설물유지관리업의 업무 범위에서 제외하고 있습니다. 또, 방수나 도장 등 단일 전문업종에 해당하는 보수·보강공사도 업무 범위에서 제외하고 있습니다.

그런데 그 동안 발주기관에서는 이러한 규정에도 불구하고, 일반 개보수공사 발주 시 입찰자격을 시설물유지관리업종으로 제한하는 사례가 많았습니다. 더구나 최근에는 증설이나 해체, 성능개선이 포함된 공사까지 시설물유지관리업종으로 입찰자격을 제한하는 사례가 증가하고 있습니다.

이러한 현상이 발생하는 이유는 모든 시설물의 개보수 공사가 가능하다고 확대 해석할 수 있는 시설물유지관리업을 건설업종으로 분류하고 있기 때문입니다. 따라서 시설물유지관리업을 법적 건설업종에서 제외하는 것이 근본적인 해법입니다.

만약, 시설물유지관리업을 존치하려면, 소위 퍼실리티매니지먼트(facility management)라는 용역 업종으로 분류하는 것이 타당합니다. 즉, 발주처나 유지관리주체가 담당해야 하는 시설물 유지관리 업무를 대행하는 서비스를 의미합니다. 다만, 경미한 보수는 가능하되, 법적인 시공자격을 부여해서는 곤란합니다.

실무적으로 보면, 업종을 신설하거나 혹은 건설기술용역업의 등록 범위에 포함할 수 있을 것입니다. 종전에 시설물유지관리업을 등록하여 건설공사를 시공한 업체는 종합이나 전문으로 전환하던가, 용역업체로 변신하던가 선택권을 부여해야 할 것입니다.

- 정부에서는 각 건설단체에서 위탁 수행중인 건설공사 실적관리 업무 가운데 유지보수공사의 실적관리를 분리해 건설산업종합정보센터(KISCON)에 이관하는 방안을 추진하고 있습니다. 그 동안 수 십년간 유지되어 왔던 실적관리시스템을 해체하고, 유지관리실적만 별도로 관리하는 것이 바람직한 정책인가요?

▶최 소장 = 유지관리공사에 대한 명확한 해석이 불비하기 때문에 나오는 혼란인 것 같습니다. 유지관리란 말 그대로 메인터넌스(maintenance)로서, 안전진단이나 안전점검이 포함된 용역 업무로 볼 수 있습니다.

그렇지 않고 만약 신축 이외의 모든 공사를 유지관리공사라고 정의한다면, 아파트 리모델링공사도 유지관리공사이고, 증축이나 개축 공사도 유지관리공사에 포함됩니다. 이는 유지관리의 사전적 정의에 부합되지 않습니다. 또, 교량의 경우 단순 개보수가 아니라 2등급 교량을 1등급으로 높이는 성능개선공사도 유지관리공사에 해당하는가 등 많은 논란을 피하기 어렵습니다.

근본적으로 신축이나 개보수에 사용되는 공법이나 시공기술은 거의 동일합니다. 신축아파트에서 페인트를 칠하는 공사나 20년이 지난 아파트에 페인트를 재도장하는 공사를 비교하면, 바탕처리 후 초벌, 재벌을 하는 과정이나 달비계나 로프에 매달려 스프레이하는 시공방식은 동일합니다. 이러한 실적을 굳이 구분할 이유가 없다는 것입니다.

내외장 공사도 마찬가지입니다. 신축공사에서 커튼월을 시공하던가, 혹은 기존건물에서 커튼월을 교체 시공하던가 시공법은 동일합니다.

개보수나 유지관리공사가 신축공사와 구별되는 점은 구조물 안전진단이나 열화상 카메라 등과 같이 건물의 노후화 판정기술 등이 거론됩니다. 그러나 이는 시공영역이 아니라 안전진단업체 등이 관여하는 용역이나 기술서비스의 영역입니다. 즉, 시공업의 영역으로 보기 어렵습니다.

신축과 유지관리 시공실적을 구분한다면, 결과적으로 입찰참가자격도 신축과 유지관리공사로 구분해야 하는데, 시공기술이 동일한 상황에서 이와같은 구분은 불합리합니다. 예를 들어 아파트 신축공사에서 외벽 도장 실적이 풍부한 업체가 있는데, 아파트 개보수공사에서는 도장공사 입찰자격이 없다면, 상식적으로 불합리한 것입니다.

- 외국은 어떻습니까? 시설물 유지관리업종을 별도로 두고 있는 사례가 있습니까? 또, 유지관리실적을 별도로 구분하여 관리하고 있습니까?

▶최 소장 = 외국의 경우, 유지수선공사를 구분하여 관련 실적을 유지하는 경우는 있습니다. 그러나 여기서 유지관리실적이란 일반 전문공사로는 분류하기 어려운 실적을 따로 집계하는 형태입니다. 또, 시설물 유지수선공사와 관련된 면허를 따로 두는 경우는 흔치 않습니다.

일본의 경우, 유지수선공사 분류가 있으나 유자격자명부를 보면 토목일식, 포장, 방수, 기계기구설치, 해체 등 개별 업종 면허를 갖고 등록하도록 되어 있습니다. 영국 컨스트럭션라인에서는 일반적인 전문공사 실적에 편입되기 어려운 유지관리공사 실적은 기타서비스(Other Services) 하부에 일반관리(General Maintenance) 항목을 두어 관리하고 있습니다.

프랑스의 경우, 건축부문은 유지관리공사 실적을 따로 구분하고 있지 않습니다. 다만, 토목부문을 관장하는 FNTP에서는 특수공사실적 분야에서 토목구조물 수리, 보강관련 실적을 별도 구분하고 있습니다. 그러나 이는 전문공사 시공실적으로 분류할 수 없는 특수한 실적을 의미합니다.

따라서 국내에서도 기존의 건설업종 구분으로 분류하기 어려운 유지관리실적은 별도 구분하여 집계하는 것이 가능할 수 있습니다. 예를 들어 점검·정비나 클리닝, 단순한 균열보수 등이 해당될 전망인데, 그 실적 규모는 상당히 작을 것으로 추측됩니다.

- 종합과 전문건설업체의 상호 시장 개방이 지속된다는 것을 전제로 하여 건설산업의 경쟁력을 강화하기 위한 향후 정책방향을 제시한다면?

▶최 소장 = 건설업역 폐지의 근간이 되었던 건설산업선진화위원회의 보고서를 보면, 건설업역 폐지나 대업종화의 전제 조건을 제시하고 있습니다. 그것은 발주자 역량 강화, 공공입찰제도의 변별력 개선, 발주자 자율권 및 책임성 강화, 보증 및 보험제도 강화 등 4가지입니다. 그러나 현실은 어느 것도 제대로 충족된 것이 없습니다.

통계를 보면, 업역 개편후 입찰자가 늘어나고 있습니다. 등록제도와 입찰제도가 미흡한 상태에서 업역을 폐지하면, 당연히 입찰자가 증가하는 것은 불가피하게 됩니다. 이는 경쟁력 있는 업체를 선정하는 것이 그만큼 어려워진다고 볼 수 있을 것입니다.

따라서 생산체계 개편이나 업역 폐지와 연계하여 페이퍼컴퍼니나 입찰용 회사를 배제하고, 실제 시공능력을 갖춘 업체가 시장에서 우대받을 수 있는 환경을 조성해야 합니다. 따라서 업역 폐지와 동반하여 입찰제도와 건설업 등록제도를 손질하는 것이 요구됩니다.

- 건설업역 폐지와 더불어 무분별한 입찰자 증가를 막고, 건설산업 경쟁력을 강화하려면, 건설업 등록제도나 입찰제도를 어떻게 개선해야 할까요?

▶최 소장 = 우선, 우리나라 공공공사 입찰은 문턱이 낮습니다. 비교적 손쉽게 입찰이 가능하죠, 그래서 1건 입찰에서 평균 3백개사가 입찰에 참여하는 것이 현실입니다. 따라서 업역 폐지로 상호시장 진출을 허용하는 경우, 공사입찰 시 직접시공능력이나 실적, 기술자 보유 등에 대한 스크리닝을 더욱 강화해야 합니다.

건설업 등록제도도 마찬가지입니다. 건설업은 타 업종에 비하여 정보비대칭(information asymmetry) 문제가 심각합니다. 건설공사는 주문생산이며, 대부분 1회성 계약으로서 정보가 축적되기 어렵기 때문입니다. 이러한 정보비대칭문제를 해결하기 위하여 정부는 1차적인 스크리닝 장치로서 건설업 등록 제도를 두고 있습니다.

그런데 우리나라의 건설업 등록 기준을 보면 기술자 요건을 두고 있으나, 해당 공사에서 실무경력을 요구하지 않습니다. 장비 보유 등을 요구하는 업종도 많지 않습니다. 반면, 일본이나 미국에서는 허가를 받고자 하는 해당 업종에서 최소 3년 이상의 현장실무경력을 요구하는 것이 일반적입니다.

예를 들어 종합건설업 등록 시에는 기술인력의 현장관리 경력을 검증해야 합니다. 전문건설업 등록시에는 업종별 직접시공능력을 검증하는 장치를 마련해야 합니다. 1975년에 전문건설업 면허를 도입한 배경을 보면, 직접시공을 담당하는 시공참여자를 양성화하려는 목적이 있었습니다. 이러한 면허 도입 취지에 부합하려면, 기계화된 공종은 해당 공사에 적합한 기계장비를 갖추었는가를 검증해야 합니다. 노무중심의 공종은 직접시공이 가능한 시공조직을 갖추었는가를 검증해야 합니다.

일례로 독일에서는 공종별 기능이 요구되는 94개 업종 가운데 41개 업종에서 반드시 해당 분야 마이스터 자격증을 요구합니다. 나머지 53개 업종도 필수 요건은 아니지만, 시공능력을 보유했다는 점을 증명하기 위해 마이스터를 고용하는 사례가 많습니다.

결국, 건설업등록제도가 제 기능을 유지하고, 입찰제도가 정비되어 시장 기능에 충실하게 부적격자를 걸러낼 수 있는 환경이 조성되어야 합니다. 그 후에 발주자의 역량이 강화된 상태에서 비로소 건설업역 폐지나 상호시장 진출이 정책적 효과를 발휘할 수 있는 환경이 조성된다고 볼 수 있습니다.

- 감사합니다.

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[최민수 박사는?]

약력

∙ 씨앤이기술사사무소 소장

∙ 공학박사(건설관리 및 건설경제 전공)

∙ 시공기술사

주요 경력

∙ 한국건설산업연구원 선임연구위원, 건설정책연구실장

∙ 호주 뉴사우스웨일즈 대학교(UNSW) 객원연구위원

∙ 일본 국토교통성 건축연구소 객원연구원

∙ 중앙대학교 건설대학원 겸임교수

∙ 충남대학교 건축공학과 겸임교수

∙ 한국건축시공학회 부회장, 제도정책위원회 위원장

∙ 대한건축학회 건축정책위원회 위원장

∙ 기획재정부 국가계약분쟁조정위원회 민간위원

∙ 국토교통부 하자분쟁조정위원회 조정위원

∙ 서울특별시 총괄건설정책자문단 자문위원

∙ 고려대, 한양대, 서울대ACPMP 최고경영자과정 강사