이러한 문제점을 인식해 정부는 건설업체간 기술 경쟁을 촉진하기 위해 지난 2007년 9월 ‘국가계약법’시행령을 개정, 기술제안입찰 제도를 도입했다.
기술제안입찰이란 발주자가 미리 결정한 공사계획 및 설계 범위 안에서 시공사가 시공실적 등을 제시하는 기존 방식과 달리, 발주기관이 교부한 실시설계도서와 입찰안내서에 따라 입찰자가 스스로 설계를 검토한 후 시공 계획, 공사비 절감 방안 및 공기(工期) 단축 방안 등을 제안하고, 이를 심사해 낙찰자를 결정하는 방식이다.
기술제안입찰은 2008년 행정도시 정부청사 1단계 1구역 건립 공사에 처음으로 시범 적용되었으며, 정부는 국가경쟁력강화위원회가 마련한 ‘건설산업선진화방안’을 토대로 기술 위주의 입찰 방식을 강화하기 위해 기술제안입찰을 확대 적용하는 방안을 검토하고 있다.
그런데, 국내에서는 기술제안입찰의 적용 사례가 미흡하고, 관련 지침이나 전문인력이 부족하며, 운영 과정에서 다음과 같은 문제점이 대두되고 있다.
우선 기술제안입찰이 턴키공사와 유사한 흐름으로 낙찰자를 선정하기 때문에 대형 업체가 유리할 것으로 인식하는 경향이 높다.
이와 함께 입찰에서 탈락한 업체에 대하여 기술제안서 작성 비용의 보상 문제가 대두되고 있다.
또한 기술제안서의 상당 부분은 공사 종류에 관계없이 유사한 계획서가 제출되어, 단순 서류 작업만 늘어날 가능성이 있다.
그리고 공기 단축 계획을 평가할 경우, 무리한 공기 단축을 감행함으로써, 공사 품질의 저하와 더불어 야간 작업, 휴일 작업 등으로 노동의 질적 저하가 우려된다.
일본의 기술제안입찰(종합평가낙찰제) 운용 실태일본은 통상 경쟁입찰에 있어서 예정가격을 설정하고, 그것을 밑도는 최저의 입찰자를 낙찰자로 결정하고 있으나, 발주하려는 공사 내용이 고도하거나 복잡한 경우에는 우리나라의 기술제안입찰과 유사한 종합평가 낙찰방식을 활용해 입찰 가격뿐만 아니라 입찰 참가자의 기술 제안도 고려한 다음, 낙찰자를 결정하고 있다.
종합평가낙찰방식은 ‘간이형’, ‘표준형’ 및 ‘고도기술제안형’의 3가지 형식으로 분류된다.
일반경쟁입찰은 입찰공고로부터 입찰까지 표준적으로 50日 전후가 소요되나, 고도기술제안형 종합평가 방식은 가장 기간이 짧은 유형인 경우에도 3개월 이상을 필요로 한다.
국토교통성에서 종합평가 방식을 적용한 건수는 2000년도에는 5건에 불과했으나, 최근에는 500여건으로 급격하게 증가하고 있다.
일본 국토교통성의 입찰 사례(마츠야마(松山)시 코사카(小坂) 교차점 4차선 입체화 공사)에 대한 조사결과, 국내의 기술제안입찰 및 PQ심사 등과 관련하여 다음과 같은 시사점을 도출할 수 있었다.
우리나라의 PQ심사는 단순히 도로·철도 등으로 구분하고, 유사 공사까지 포함해 실적 보유 여부를 심의하고 있으나, 일본에서는 동종 공사로 한정하여 실적을 심의하고 있으며, 동종 공사일지라도 구조형식이나 동일한 가설공법 적용 여부 등에 대한 구체적인 심의를 통하여 입찰참가자격을 인정하고 있다.
기술인력에 대해서는 해당 프로젝트에 직접 투입 예정인 기술인력을 중심으로 보유 경험 등에 대한 구체적인 심의가 이루어진다.
상세설계기간은 심의기간을 포함하여 240日로서, 시공기간(470日)의 거의 절반에 해당하는 충분한 기간을 부여해 부실공사를 사전에 예방하고 있으며, 또한 시공 기간에는 우천·휴일 등에 의한 불가동일을 150日 정도 포함해 충분한 공사 기간을 확보하고 있다.
기술 제안에 있어서는 공사 현장의 특성을 고려하여 새로운 기술이 요구되는 분야를 선정하고, 이에 대해 집중적인 기술 제안을 요구하고 있다.
제도 개선 방향일본의 종합평가낙찰제의 운용 실태를 벤치마킹해 국내의 기술제안입찰제도의 운용 방향을 제시하면 다음과 같다.
첫째, 시범사업 추진 확대가 필요하다.
기술제안입찰의 확대는 업체간 기술 경쟁을 강화하고, 국가 재정집행의 효율성 측면에서 진일보한 대책으로 평가되나, 제도 시행에 있어서는 발주기관이나 건설업체 등의 역량이나 인식도 등을 고려, 단계적인 접근이 필요하며, 시범사업 등을 통해 충분한 사전 검토가 요구된다.
기술제안입찰 시행과 관련된 실무 지침을 정비하고, 기술제안서 평가에 필요한 전문인력을 확보하는 한편, 평가 기준 등에 대한 실무적인 검토가 이뤄져야 한다.
둘째, 기술제안서 작성 용역비의 보상이다.
건설업체는 기술제안입찰에 소요되는 비용이 턴키나 대안입찰과 비슷할 것으로 전망하고 있으나, 턴키나 대안입찰과 달리 별도의 설계 보상비 지급에 관한 규정이 없다.
입찰자에게 기술제안서 작성비를 전액 부담시키는 것은 발주자에게 일방적으로 유리한 것이며, 기술제안서의 작성에 직접 참여한 건설 컨설턴트나 중소 하도급업자의 피해가 증가될 수 있으므로 기술제안 점수가 높은 순으로 설계비 보상을 검토해야 한다.
셋째, 기술제안입찰의 중소 규모 공사 적용 확대이다.
기술제안입찰은 대형 공사에만 적용되는 것으로 인식되고 있으나, 일본의 “간이형” 종합평가낙찰제와 같이 중소 규모 공사에서도 기술제안입찰을 활용하는 것이 가능하다.
중소규모 공사의 기술제안입찰은 현행 “적격심사제”와 유사한 형태로 운영하되, 기술력 평가를 강화하기 위해서는 시공 계획서나 원가절감 계획서 등을 제출받고, 업체별 기술능력 심사를 강화하는 것이 필요하다.
넷째, 성능 향상을 위해서는 기술 제안에 의한 공사비 증액 허용이다.
건설업체간 기술 경쟁을 적극 촉진하기 위해서는 기술제안입찰시 단순히 공사원가 절감에 초점을 맞출 것이 아니라, 공사비가 다소 증액되더라도 새로운 신공법, 신자재, 신기술의 채용을 활발히 유도할 필요가 있다.
일본의 종합평가낙찰제는 업체의 기술제안서를 심사하여 가장 원가가 높은 제안서를 토대로 예정가격을 설정하고, 이에 기초하여 가격 입찰을 실시하고 있다.
다섯째, 입찰 탈락자의 기술 제안 활용시 보상방안 강구이다.
회사 고유의 노하우나 경험을 토대로 제안된 새로운 공법이나 기술은 지적재산으로 볼 수 있으므로, 만약 입찰에서 탈락한 업체의 제안 기술을 활용코자 할 경우에는 충분한 보상을 해줘야 한다.
여섯째, 기술제안에 의한 원가 절감시 이익 공유이다.
기술제안입찰은 시공단계의 VE는 아니나, 입찰단계의 VE가 포함된 것으로 볼 수 있으므로 유용한 기술제안을 통하여 해당 프로젝트의 공사비를 절감하는 데 기여했다면, 단순히 공사 수주에서 벗어나 원가 절감에 기여한 부분에 대하여 충분한 보상을 해야 한다.
또한, 입찰자가 제출한 기술제안은 불완전할 수 있으므로 입찰 과정에서 발주자와 협의하에 제안된 기술제안서의 개선을 허용함으로써 해당 프로젝트의 질적 향상을 도모하는 것이 바람직하다.
일곱째, 기술제안서 평가 항목의 재검토이다.
(무리한 공기단축계획의 방지)기술제안입찰에서는 입찰 단계에서 ‘공기단축 계획’을 제출할 경우, 가점을 부여하고 있는데, 이는 부실시공과 산재 증가를 유발할 수 있으므로 공사 수행 과정에서 공기 단축시 이익 공유를 통해 공기 단축을 유도하는 것이 바람직하다.
(배치 예정 기술자에 대한 평가 강화)단순히 회사 보유 기술자를 평가하기보다는 해당 프로젝트에 투입 예정인 기술자에 대한 평가 항목을 신설하고, 해당 기술자의 시공경험이나 과거 수행실적에 대한 평가 결과, 필요시 면담 등을 포함해 기술인력에 대한 질적 평가를 강화할 필요성이 있다.
(변별력이 미흡한 사항의 평가 항목 제외)공사관리 방안은 프로젝트에 특화된 공사 계획을 제출할 수 있도록 하고, 리스크 분석 및 관리계획 등 매뉴얼화될 우려가 높거나 생애주기비용과 같이 관련 데이터가 부실한 경우에는 평가 항목에서 제외하거나 배점을 낮추는 것이 요구된다.
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