최근 공공공사를 중심으로 공사비 현실화에 대한 논란이 많다. 특히 공공공사에 주력하고 있는 중소건설사에서 많은 문제를 제기하고 있는데, 영업이익률이 마이너스인 기업이 많다고 한다. 또, 금융감독원 자료를 보면 대형 건설사도 공공토목 부문에서 수천억원의 적자를 기록한 사례도 발견된다. 종합심사낙찰제의 낙찰률도 많이 내려왔다고 한다. 본지는 이에 해당 관계자 및 전문가를 모시고 ‘공공공사의 안전 확보를 위한 공사비 현실화 방안’에 대한 좌담회를 개최했다. <편집자 주>

 

- 사회 : 먼저 공공공사의 공사비 실태부터 논해 보고자 합니다. 공공공사의 공사비가 어느 정도 수준인지? 실제로 적자가 발생하는 사례가 많은지? 공공공사비 실태에 대해서 의견을 주기 바랍니다.

△조준현 정책본부장(대한건설협회) = 협회가 2014년부터 지난해 4월까지 준공된 공공공사 129건을 조사한 결과 37.2%인 48건이 적자를 본채 준공된 것으로 나타났습니다. 또한, 공공공사를 위주로 하는 건설사 10개 중 3개 이상은 거의 매년 적자를 내고 있고, 공공공사 위주의 토목업체는 2005년 4145개사에서 올해 2513개사로 39.4%나 감소했습니다.

중소업체뿐만 아니라 대형업체도 부적절한 공사비 산정으로 인한 적자를 면치 못하고 있습니다. 2015년 기준 대형업체 14개사의 공공공사 부문의 영업이익은 11개사(78.5%)가 적자였습니다. 최근 이익을 낸 업체는 대부분 주택부문에서 발생된 것입니다.

조준현 본부장…“공사비 정상화 위해서는 본질적으로 발주기관 시각 변해야”

최근 개최된 우리 협회의 공공계약 TF 제2분과(중견·중소업계) 킥오프회의에서 나온 적자시공 사례를 소개드리면, 전북소재 중소건설업체 A사와 B사는 각각 전북지역 지방공기업이 발주한 80∼90억원대 공사를 수주했으나, 발주자의 공사비 과소책정으로 10억대 손실을 보고 현재 발주기관 상대로 소송 중이며, 강원소재 중소건설업체 C사는 강원지역 지방공기업이 2016년 발주한 170억원대 공사를 수주해 최근 준공했으나, 10억원 이상 손실이 발생했습니다.

또한 충북소재 중소건설업체 D사는 모 공기업이 발주한 건축공사를 수주했으나, 철근콘크리트공종 실행율이 140%에 달하는 등 공사비가 과소책정(레미콘 등 사급자재비를 관급기준으로 설정, 인건비 과소계상 등의 이유로)되어, 다른 공종을 최대한 절감해 “짜낸” 전체 공사 실행율도 105%에 육박해 적자공사가 불가피한 실정이라고 합니다. 이날 TF 회의에 모인 전국 건설업계 관계자들은 공공공사비 문제가 심각한 수준에 이르렀다는데 의견을 같이 했습니다.

△이동렬 경영본부장(한국철도시설공단) = 적정공사비라는 개념은 발주처가 산출한 공사비가 시공사가 적정이익을 확보하느냐의 관점에서 접근하고 있습니다. 이는 현장에서 실행공사비와의 차이를 의미하는 것으로 해석될 수 있습니다.

공사비 결정 프로세스는 정부의 사업성 분석(B/C, AHP)결과에 따라 승인된 총사업비 범위내에서 발주가 이루어지고 이를 구성하는 공사비는 시장가격 및 품셈, 견적가격, 조달청 고시 제비율을 반영해 공사비를 산출하는 것으로, 2000년대 이후 공사비 산출의 정확성이 지속적으로 높아짐에 따라 국가의 공사비 산출제도도 고도화 되어있고 건설과정의 모든 부분에서 소요되는 비용을 반영하고 있다고 얘기할 수 있습니다.

△최민수 선임연구위원(한국건설산업연구원) = 공공공사의 낙찰률은 지속적으로 하락하고 있습니다. 그 근저에는 공공공사의 품질이나 근로 여건은 도외시한 채 예산 절감에만 몰두하고 있는 발주 행정이 자리잡고 있습니다.

금융감독원 자료를 토대로 대형 건설사의 2017년 영업실적을 보면 공공토목 부문에서 수천억원의 적자를 기록한 사례도 다수 발견됩니다. 건설업체의 영업이익률은 최근에는 1%를 밑도는 것으로 추정되고 있습니다.

최민수 선임연구위원…“종심제마저 과거 최저가제도로 전락”

특히 공공공사에 의존하는 중소기업은 영업이익률이 (-)마이너스인 사례가 많다고 합니다. 그런데 공공공사는 공동도급이 많으며, 참여 지분대로 손실을 부담합니다. 결국 해당 공사에 참여한 중소건설사는 이익은 커녕 오히려 수 억원을 국가에 지불해야 하는 현실도 발생합니다.

정부는 이러한 폐해를 인정해 2년 전 최저가낙찰제를 폐지하고 종합심사낙찰제를 도입했습니다. 그런데 제도 도입 당시에는 90%를 웃돌던 낙찰률이 최근에는 70% 중반까지 하락하고 있습니다. 즉, 과거의 최저가낙찰제와 별반 다를 바 없는 제도로 전락했습니다.

△김영한 건설정책과장(국토교통부) = 적정 공사비 책정에 관해 최근 업계에서 제기하고 있는 저가낙찰 등의 문제에 대해서는 잘 이해하고 있습니다.

저가 투찰자가 공공공사 수행 시에는 위험의 외주화, 부실 자재 사용 등이 우려되며, 이러한 경우 안전관리 미흡, 부실 공사, 대금·임금 체불 등의 부정적 영향이 있어 개선이 필요한 상황입니다.

아울러, 다단계 생산체계와 불공정관행을 개선해 모든 공사 참여자가 제값을 받는 구조를 만드는 것도 중요한 과제입니다.
 

- 사회 : 그럼 저가 공사비의 파급 효과에 대해 논할까요. 저가 낙찰이 이루어질 경우, 건설안전이나 부실공사에 어떠한 영향을 주는가? 일부에서는 감리나 감독을 강화하면 부실공사를 방지할 수 있다는 주장도 있습니다. 그러나 외국인근로자나 미숙련공 투입, 부실 자재 사용 등의 지적도 있습니다. 저가 낙찰이 발생하는 경우, 건설현장에서 어떠한 방식으로 원가를 절감하는지? 그리고 그러한 행위가 건설 안전이나 부실공사에 미치는 우려는 없는지요?

△조준현 정책본부장 = 공사비 부족에 따라 손실을 최소화하기 위해 외국인 근로자를 고용하고 공사기간을 앞당기다 보니 안전사고에 노출되어 있습니다. 적정공사비가 부족하면 감리를 강화한다 하더라도 한계가 있습니다.

공공공사비 부족과 공사품질의 연관성에 대한 함의를 갖는 통계를 소개드리겠습니다. 국토교통부에서는 건설공사의 품질을 확인할 수 있는 벌점 조회 시스템을 운영하고 있습니다. 현재 공개되어 있는 2015년 하반기부터 2017년 상반기까지 전체 벌점 현황을 보면 전체 벌점 대상 사업장 중 약 70%가 공공공사 현장입니다.

또한 2017년 상반기 공공공사 업체의 벌점 총합은 103.87점으로 2015년 하반기의 53.31점에 비해 거의 2배 가까이 증가했습니다. 공공공사비의 문제점이 심각해지고 있는 시점에서 공공공사의 품질 저하에 대한 벌점이 증가하고 있다는 것은 둘 사이의 연관성이 있음을 유추할 수 있습니다.

최근 안전 규제 강화 속에서도 건설산업의 안전 재해의 감소 추이는 미미한 상황입니다. 오히려 전 산업 평균 안전 재해와 비교하면 부정적이며 사회적 흐름에 반하고 있습니다. 전 산업 평균에 비해 건설산업은 천인율, 도수율, 강도율에서 약 1.5∼1.7배 높은 비율을 보이고 있습니다.

또한 건설업 중대재해 비율은 2009년부터 점진적으로 증가하여 2015년에는 68%에 달했습니다. 더구나 중소 규모 업체에서 발생하는 재해자 수의 비중이 전체의 약 80%를 차지하는 등 영세 업체들이 차지하는 비중이 증가하는 추세를 감안하면 공사비와 안전은 상호 밀접한 관련이 있음을 알 수 있습니다.

△이동렬 경영본부장 = 과거 최저가 낙찰공사의 경우 도급회사에서 하도급 계약을 체결할 때 적정이윤을 확보하기 위해서 저가하도급으로 실행하는 등 악순환이 이루어졌으며, 현재는 종합심사낙찰제를 시행중으로 이러한 사항이 개선되었다고 봅니다.

△최민수 선임연구위원 = 건설현장에서는 그동안 안전시설, 안전모, 안전대 등 안전관리가 강화되면서 재해율이나 사망만인율이 지속적으로 감소해 왔습니다. 그러나 아직까지 건설현장의 재해율은 미국, 일본 등 선진국에 비해 3~4배 높은 수준입니다. 그런데 2000년 이후 사망만인율이나 재해율은 더 이상 낮아지지 않고 있습니다.

그 이유를 살펴보면, 이제는 안전장비를 통해서 재해를 저감하는 것은 한계가 왔으며, 근본적으로 공사기간이나 공사비 문제를 해결하지 않으면 재해율을 더 이상 낮출 수 없는 것으로 분석되고 있습니다.

더구나 십여년 전부터 건설현장에는 외국인 근로자가 늘어나기 시작했습니다. 이제는 아예 외국인 근로자가 대세입니다. 그 이유는 최저가낙찰제가 10여년간 운용되면서 외국인 근로자 없이는 실행원가를 맞추지 못하는 현실이 자리하고 있습니다.

더 나아가 최근에는 외국인 근로자의 인건비도 상승하면서, 불법 체류자가 아니면 실행원가를 맞추기 어렵다는 목소리가 나오고 있습니다. 이러한 상황에서 안전사고를 저감한다는 정책은 대부분 공염불이 될 가능성이 높습니다.

- 사회 : 공사비 예산이 현실화되지 못하는 이유에 대해 묻겠습니다. 공공공사의 공사비가 현실화되지 못한 이유로는 여러 가지 원인을 찾아볼 수 있습니다. 그 가운데 예산 수립이나 공사원가 산정, 그리고 예정가격 결정 등 입찰 이전 단계부터 문제가 많다는 지적이 있습니다. 또, 발주관청이나 지자체에서는 계약심사제도 등의 절차를 두어 원가계산된 공사비를 삭감하는 사례도 많다고 합니다. 공사 예산이 부적합하게 되는 사례와 그 원인, 그리고 해결 방법은 무엇인지요?

△조준현 정책본부장 = 공공공사비 예정가격 산정관련 문제점은 크게 두 가지로 나누어집니다. 예정가격 산정기준이 지속 하락되는 것과 설계적산 이후 공사비 검토 각 단계별로 공사비가 삭감되는 것입니다.

예정가격 산정기준의 지속하락과 관련한 최근 한국건설관리학회와 건산연의 공동연구에 따르면 2004년도 실적공사비 도입 이후 10여년간 표준품셈 현실화와 맞물려 예정가격이 약 10.4%∼16% 하락했습니다. 이를 금액으로 환산하면 그간 4조2천억원∼6조4천억원의 공사비가 하락한 것입니다.

그리고, 동 연구결과에 따르면 설계적산 이후 공사비가 단계적으로 삭감되는 실태를 총사업비관리대상 공사기준으로 보았을 때, 기재부 예비타당성 검토 단계시 산정한 공사비를 100%로 가정시 조달청 총사업비 검토단계, 발주기관 자체적 조정 단계, 주무부처 자체 검토 단계 그리고 발주기관 최종 검토 단계를 거치게 되면 최초 공사비 대비 평균 13.47%가 삭감됩니다.

또한, 2003년에 서울시에서 도입되어 각 지자체로 확산된 계약심사제도는 원가산정의 실수나 오류 등을 검증한다는 본래 취지에서 벗어나 예산을 인위적으로 삭감하는 도구로서 활용되고 있어 문제를 야기시키고 있습니다.

일례로 광역지자체 공사분야의 경우 2017년 삭감율이 5.8%에 달했습니다. 이는 무조건적인 예산절감을 발주기관의 성과로 보는 잘못된 행정관행에서 비롯된 것입니다.

국가·지방계약법령상 제도적 개선방안으로서 예정가격 삭감시 삭감내용과 사유를 구체적으로 공개하게 하고, 부당 공사비 삭감에 대해 이의신청을 허용하는 것입니다. 이렇게 할 경우 부정당업자 제재와 입찰보증금 환수로 인해 낙찰자가 부당삭감된 공사비를 알면서도 “울며 겨자먹기”식으로 공사계약을 체결하는 것을 예방할 수 있을 것입니다.

△이동렬 경영본부장 = 공사비 적정성확보의 문제는 여러 가지 측면으로 생각해봐야 합니다.

실적공사비 제도가 2004년 도입이후 약 10년동안 시행되며 적정공사비 산정의 필요성이 대두되었으며, 다양한 거래실적 정보활용, 관리기관의 신뢰성회복, 공사비 적정성 확보를 목표로 지난 2015년 2월 표준시장단가로 명칭과 체계를 변경했습니다.

이동렬 본부장…“총사업비 산정시 과도한 공사비 절감 지양해야”

표준시장단가의 문제점은 실적단가를 기초로 한 표준시장 단가이며, 실적단가는 2004년 최초반영시의 계약단가만을 반영해 품셈대비 낮은 수준입니다.

또한, 실적단가가 10년이상 운영되면서 가격변동이 거의 없거나 하락한 단가(물가상승율 미반영)입니다. 조사단가를 반영치 못하는 표준시장단가는 조사단가가 품셈을 초과하는 경우 품셈낙찰율 적용으로 품셈의 단점을 보완코자 도입한 표준시장단가 제도 취지와 모순됩니다.

철도공사의 경우 ▲사업구상(사전조사)→▲예비타당성조사단계→▲타당성조사 및 기본계획→▲기본 및 실시설계→▲공사계약 순으로 총 5단계의 단계별 프로세스로 구분됩니다.

개선안으로 총사업비 산정시 과도한 공사비 절감을 지양하고, 또한 개별단가가 아닌 전체공사비 적정성 확보에 관심이 필요합니다.

△최민수 선임연구위원 = 우선, 사업예산의 수립 단계부터 불합리한 사례가 많습니다. 일례로 최근 노무비 상승이나 주5일근무제, 미세먼지에 따른 공사 중단 등을 반영하면, 예산이 높아질 수밖에 없습니다.

그러나 현실은 단순히 과거의 계약단가를 토대로 사업예산을 편성하는 관행이 여전합니다. 이렇게 사업예산이 확정되면, 국가계약법령상 이를 초과하는 낙찰이나 계약금액 변경은 어려워집니다.

공사원가의 산정 기준도 불합리한 구석이 많습니다. 예를 들어 철근공의 노임단가는 최근 10년간 30% 이상 상승했습니다. 그럼에도 불구하고 ‘철근가공 및 조립’ 공종의 표준시장단가는 2016년까지는 오히려 5% 가량 하락한 상태였습니다. 최근 논란이 불거지면서 수정되었으나, 건설현장의 의견을 보면 여전히 실행원가에 미치지 못한다고 합니다.

우리나라와 같이 정부에서 획일적으로 표준시장단가를 정하고, 이를 활용하여 공사원가를 산정하도록 강제하는 경우는 흔치않습니다. 외국에서는 대부분 민간의 물가조사기관에서 시공단가를 조사·공표하고 있으며, 여러 기관에서 발표하는 다양한 시장조사가격이 활용됩니다.

그나마 이렇게 산정된 공사원가는 예정가격을 결정하는 과정에서 또다시 깎깁니다. 예를 들어 지자체에서는 계약심사제도를 운영하고 있습니다.

경기도 사례를 보면, 지난해 계약심사를 통하여 전문기관에서 산출한 공사원가를 1041억원 삭감했습니다. 그리고 이를 예산절감 실적으로 널리 홍보하고 있습니다. 예산 절감도 중요하지만, 이와 같이 인위적으로 공사비를 삭감할 경우, 적자 수주나 부실시공으로 이어질 가능성을 간과하고 있습니다.
 

- 사회 : (입찰 단계에서 저가 낙찰 문제)공사예산이 다소 부적합하더라고 입찰 제도가 제대로 기능하면 공사비 논란이 발생하지 않을 수 있습니다. 즉, 입찰자는 자신이 실행 가능한 가격을 투찰하고, 발주자 측에서는 덤핑이나 저가 낙찰을 규제하면 될 것입니다. 그런데 입찰 과정에서 덤핑이나 저가 낙찰이 제어되지 못하는 경향이 있다. 그 이유는 무엇이며, 어떻게 개선해야 하는지요?

△조준현 정책본부장 = 건설업체들이 부족한 공사비를 알면서도 입찰에 참여하는 이유로 실적유지, 인력·장비 등 기업의 영위와 생존을 위해 불가피하다는 이유가 큽니다. 이러한 이유로 ‘따고 보자’식의 투찰 관행이 계속되고 있으며, SOC 예산 축소기조에 따라 이러한 관행은 더욱 가속화 될 것으로 전망됩니다.

현행 입낙찰 제도는 가격이 낙찰을 결정하는 상황이기에 업체들이 일반관리비, 이윤 등을 포기하고 가격 전략적으로 투찰할 수밖에 없는 구조를 만들고 있습니다.

더욱이 교량, 철도, 항만 등 국민 생활 및 안전에 큰 영향을 미치는 300억원 이상 종합심사낙찰제의 경우에도 제도 곳곳에 저가 투찰을 유도하는 장치(균형가격 산정범위 불균형, 단가 심사기준 하한, 동점자 처리기준 등)가 마련되어 있어 2017년 평균낙찰률이 77%대를 기록, 과거 부실시공 등으로 문제되었던 최저가낙찰제 수준(약 75%)으로 회귀하는 모습을 보이고 있습니다.

물론, 적정공사비가 아닌 데도 투찰하는 건설업계에도 책임이 없는 것은 아니지만, 공공영역을 담당하는 정부가 물량부족이라는 건설업계의 궁박한 사정을 이용하며 덤핑수주를 조장하는 것은 아닌 지 우려스럽습니다.

해결책은 어쩌면 단순합니다. 위에서 말씀드렸듯이 그간 공사비 산정기준이 낮아진 만큼 실질낙찰률이 하락했으니 그만큼 낙찰률을 상향시켜 주어야 합니다. 종심제 뿐만 아니라 17년간 고정된 적격심사제 낙찰률은 10%p는 올려야 된다고 봅니다.

△이동렬 경영본부장 = 공공공사의 입찰에서 평가하는 방식은 종합심사낙찰제나 적격심사로 구분되는데, 종심제나 적격심사는 가격과 기술을 종합평가하면서, 가격평가과정에서 과도한 저가낙찰을 방지하기 위해, 일정비율 미만의 저가입찰자에 대해서는 낙찰자선정과정에서 원천적으로 배제해야 합니다.

△최민수 선임연구위원 = 획일적인 낙찰률도 문제입니다. 우리나라 국가계약법을 보면, 공사의 난이도나 현장 여건과 관계없이 발주자가 정한 낙찰률에 투찰하지 않으면 공사 수주가 어렵습니다. 또, 공사원가는 갈수록 거품이 제거되고 있으나, 정부가 정한 낙찰률은 변하지 않고 있습니다. 이에 따라 예정가격의 90%에 낙찰되더라도 실질 낙찰률은 80%인 경우가 허다합니다. 국가계약법령에서 예정 낙찰률이나 저가심사기준을 조정하는 것이 필요한 이유입니다.

- 사회 : (외국의 적정 공사비 대책)미국이나 일본 등 선진 외국에서도 저가 낙찰이나 덤핑 입찰이 많은지? 만약 그렇지 않다면 선진 외국에서는 어떻게 저가 낙찰이나 덤핑 입찰을 제어하고 있는지?

△조준현 정책본부장 = 미국, 영국 등 선진국에서도 20여년 전에는 최저가낙찰제를 운용했지만 최저가낙찰제의 다양한 문제와 논란 끝에 최고가치낙찰제 등으로 제도를 바꿨습니다.

조준현 본부장 … ‘계약심사제도, 취지에서 벗어나 예산삭감 도구로 전락”

실제 영국은 1990년대 중반부터 가격 외에도 품질과 기술력, 미적·기능적 특징, 환경, 운영비 등을 두루 평가하는 가치 중심의 최고가치낙찰제를 운용하고 있습니다. 일본도 최저가낙찰 방식의 폐단을 경험한 뒤 2005년 공공공사 품질확보촉진법을 만들어 저입찰 가격조사제도, 최저 제한가격제도 등을 통해 저가투찰을 적극적으로 막고 있습니다.

실제 미국의 경우는 저가로 입찰시 저가의 공사비로 실제 시공 가능여부를 판단하여 낙찰을 배제하고 있으며, 그래서 미국 연방도로청의 경우 2011년 낙찰률이 93∼117.5%를 나타냈습니다. 일본의 경우도 저가심사를 강화해 낙찰률이 90% 이상입니다.

△이동렬 경영본부장 = 외국의 사례에서는 가격경쟁이 아닌 시공전반에 걸친 기술력을 요구하고 평가하는 방향으로 운영되어져 저가낙찰이나 덤핑입찰의 사례는 흔하지 않습니다.

미국의 경우, 발주자 측에서 추정가격을 작성하지만, 비공개가 원칙이며, 발주자의 추정가격은 낙찰 상한으로 작용하지 않습니다(예산의 제약이 있을 경우, 입찰공고 등에 투찰가능한 상한 가격 제시). 총액 계약의 경우, 발주자는 설계도면과 시방서 등을 제공하지만, 추정가격 산정에 활용했던 물량내역서는 제공하지 않습니다.(물량내역서를 제공하는 경우에도 단순한 참고자료이며, 입찰자는 물량내역서에 구애 받지 않음.)

영국의 경우, 예정가격 제도를 운영하지 않으며, 투찰가격의 적부를 판단하기 위한 참고용으로 산출하는 것이 일반적이며, 입찰가격의 상한으로 작용하지 않습니다. 투찰가격의 평가는 보통 ‘가장 경제적으로 유리한 입찰’을 선택하여 반영합니다.

△최민수 선임연구위원 = 일본에서는 저가 낙찰 등에 따른 부실공사를 방지하기 위해 2006년에 ‘공공공사의 품질확보 촉진법’을 제정한 바 있습니다. 동 법에서는 발주자에게 적정한 예산을 확보해야 할 의무를 부여한 바 있습니다.

또, 일본에서도 예정가격의 인위적인 삭감이 문제시된 바 있습니다. 이를 개선하기 위하여 일본정부는 2014년에 ‘공공공사의 품질확보 촉진법’을 개정하여 발주자에게 예정가격을 적정히 설정해야할 의무를 부여했습니다.

또, 적정한 적산(積算)에 의거해 산출한 공사원가를 인위적으로 삭감하여 예정가격을 결정하는 행위를 위법(違法)으로 규정하고, 이를 근절하도록 각 발주기관에 통지한 바 있습니다.

미국이나 영국 등 선진국에서도 20여년 전에는 최저가낙찰제가 일반적이었습니다. 그러나 수많은 분쟁과 클레임을 경험한 이후, 최고가치낙찰제를 도입하여 적정한 계약을 의무화하고 있습니다. 또, 공사비를 실비로 정산하는 방식이나 발주자와 시공자간 협상에 의한 계약이 증가하고 있습니다.

- 사회 : 공사기간이 공사비에 미치는 영향에 대해 논해 볼까요? 건설안전사고와 부실공사가 발생하는 원인 가운데 촉박한 건설공사기간이 지적되고 있습니다. 또, 공사기간이 짧다면 공사비에도 영향을 미치게 됩니다. 또, 장기계속공사에서 연차별 공사 중단이나 시공이 지연되면서 공사비가 부족한 경우도 있습니다. 공사비 적정화 측면에서 예정공기 산정 방식에 문제점은 없는지? 또는 공기 연장이나 공사 중단시 공사비 측면의 문제점은 없는가? 만약 있다면 어떻게 해결해야 하는지요?

△조준현 정책본부장 = 최근 근로기준법 개정으로 인한 근로시간 단축 및 수도권 미세먼지 비상저감조치 시행 등으로 공사가능 일수가 갈수록 축소되고 있습니다. 촉박한 공사기간으로 건설업체들은 준공기한에 맞추어 야간공사 등 이른바 “돌관공사”를 하게되며, 이는 공사비 증가 뿐만 아니라 시설물 품질저하 및 근로자 재해증가로 이어집니다.

사실 현재는 명확한 공기산정 기준이 없어, 대다수의 발주기관들은 과거 사례 등을 바탕으로 하여 어림잡아 공기를 산정하고 있는 실정입니다. 다행인 것은 정부가 적정 공기를 산정할 수 있는 가이드라인인 ‘공공건설공사 표준공사기간 산정기준’을 연말까지 마련하는 등 적정 공기 확보에 나섰다는 것입니다. 기후변화·근로시간 단축에 따른 공기영향도 동 기준에 반영할 예정인 것으로 알고 있습니다.

또한 지적하신 것과 같이, 공기연장 간접비 미반영 문제가 좀처럼 해결되지 않고 있습니다. 2017년 건산연에서 실시한 실태조사 결과, 발주자 귀책에 따른 공기연장으로 인한 추가비용 발생을 경험한 업체는 61.6%이고, 그 중 약 43.8%에 달하는 업체들은 추가비용을 청구조차 하지 못한 것으로 나타났습니다. 이에 불구 2017년 10월 현재 공기연장비용 미지급으로 인한 소송은 179건, 청구액 기준 6100억원에 이릅니다.

이러한 공기연장 간접비 미반영 문제의 해결을 위해서는 총사업비 관리지침 등을 개정하여, ‘불가항력 사유’로 인한 공기연장의 경우에도 계약금액을 조정할 수 있도록 하고, 2017년 1월 1일 이전 입찰공고분이라도 공기연장에 따른 계약금액 조정받지 못한 사업에 대해 개정 지침을 적용하며, ‘신청횟수(1회만 가능)’ 및 ‘신청시기(준공일 전년도 5월31일)’ 규정삭제 등 불합리한 규정내용을 조속히 개선해야 합니다.

감사원도 올해 3월 이러한 총사업비 관리지침의 문제점을 지적해 기재부에 개선통보를 했습니다.

△이동렬 경영본부장 = 당초 계약한 건설공사에 대하여 공사비와 공사기간이 변경되는 주사유는 용지미매수, 민원, 현장설계변경 등이며 공사기간이 연장되는 경우 공사비 증가로 이어질 가능성이 높으나 공사기간 연장 사유에 대해 발주처와 계약자의 귀책사유로 소송이 생기는 경우가 있습니다. 이는 다양한 경우가 발생하며 정형화된 해결책을 논할 수 없으므로 공사를 진행하면서 해결하는 것이 적정합니다.

이동렬 본부장 … “예정공사비 삭감, 절감이 아니다”

△최민수 선임연구위원 = 정부가 집계한 2015년에서 2017년의 최근 3년간 건설현장의 중대사고 실태를 보면, 주말 등 휴일에 발생한 사고가 9건으로 36%, 야간에 발생한 사고가 6건으로 24% 점유하고 있습니다. 즉, 중대사고가 정상적인 작업시간이 아니라, 주말이나 휴일, 야간에 발생한 비율이 60%에 달합니다. 이는 공기에 쫓겨 돌관공사를 하는 과정에서 중대안전사고가 늘어난다고 해석할 수 있습니다.

실제로 계획공기를 산정하는 방식을 보면, 발주자가 일방적으로 지정한 일자가 준공기한이 되는 사례가 많습니다. 특히 지자체장이나 공공단체장이 전시행정을 목적으로 준공기한을 무리하게 앞당기는 경우가 많습니다.

최민수 … “예정가격 삭감에만 치중하는 계약심사제 간소화 해야”

또, 계획공기를 산정하는 방식도 과학적인 데이터에 근거하기 보다는 과거의 경험치에 근거하는 사례가 많습니다. 이는 최근의 환경변화가 반영되지 못해 공기가 부족하게 되는 현실을 초래할 가능성이 높습니다.

△김영한 건설정책과장 = 안전사고 및 부실공사 방지 등의 차원에서 적정 공기를 보장할 필요성이 있다고 생각합니다.

현재 공사기간을 고려하지 않은 설계와 예산 배정 등으로 돌관공사가 일부 발생하는 것으로 알고 있어 이에 대한 방지 방안을 검토하고, 공공발주 시 토지보상 등 사전작업을 완료한 후 공사 착수하는 등의 적정 공기 확보 방안도 추진할 계획입니다.

최근 근로시간 단축과 관련해서도 재정당국과 협의하여 공기 연장을 허용할 필요가 있는지 검토하겠습니다.

- 사회 : (현실적인 해결 대책)최근 대한건설협회에서 공공공사비의 적정화와 관련하여 국회 및 정부 등에 건의하는 등 적극적으로 활동하고 있습니다. 또, 적자 시공의 실태와 문제점에 대해서는 사회적으로 어느 정도 공감대를 형성하고 있습니다. 그런데 실질적인 해결책에 대해서는 정부와 업계, 전문가의 시각차가 존재하는 것 같습니다. 공사비의 현실화를 위해 구체적으로 어떠한 실천 대책이 필요한지? 실현가능한 대안을 제시해 주세요?

△조준현 정책본부장 = 전반적으로 말씀드리자면, 단기적으로는 발주기관의 공사비 부당삭감 등 불공정 관행 해소와 입·낙찰 제도의 변화가 필요하며, 중장기적으로 공사비 산정 및 관리 프로세스의 개선이 필요하다고 봅니다.

근본적으로 공사비 정상화를 위해서는 본질적으로 발주기관의 시각이 변화해야 합니다. 예산절감 위주의 발주가 아닌, 국민의 안전과 시설의 품질을 우선시 해 이를 위한 적정 공사비를 보장해주는 균형잡힌 관점으로의 변화가 절실합니다.

구체적인 실천대책에 대한 제 답변은 앞서 말씀드렸다시피 공사비를 적정수준으로 현실화시키자는 것입니다. 건설업계는 공사비 부족을 호소하고 있습니다.

정부 등 관계자간의 시각차로 인하여 무조건적인 낙찰률 상향이 어렵다면, 현재의 공공공사 금액이 과연 적정한지 공사규모별로 실태조사를 실시하여 품질과 안전이 담보되는 공공시설물 건설과 건설산업의 건전한 발전을 위한 적정한 낙찰률을 찾아보자고 제안합니다.

△이동렬 경영본부장 = 공사비 산정 프로세스는 예가산정/공사비 검토/단가적용/낙찰률 적용 등 지속적 실질공사비 하락프로세스이며, 이러한 예산 삭감 기조의 전향적 변화가 필요합니다.

예정공사비의 삭감은 절감이 아닙니다. 준공비용과 유지관리관점에서 보면 오히려 목표예산을 초과 집행하게 할 수 있으므로 발주자의 정확한 공사비 산정에 보다 정교한 노력이 필요합니다.

선진화된 예정공사비 관리체계의 확립도 필요합니다. 적정예산 확보 노력 필요, 필요한 건설수요에 대한 합리적 예정공사비 산정, 주어진 예산으로 실현가능한 건설프로젝트 실행의 관점이 필요합니다.

△최민수 선임연구위원 = 정부는 예정가격의 삭감에만 치중하고 있는 계약심사제도를 간소화해야 합니다. 특히 수 천개의 세부공종별로 일위대가나 노무량, 자재단가 등을 일일이 심사하는 것은 비효율적이며 불합리합니다.

그보다는 총액 측면에서 예정가격의 적정성을 검토하고, 원가 산정 과정의 명백한 오류나 실수를 바로잡는 역할로 한정해야 합니다. 또, 계약심사 과정에서 과거 실행원가나 관급자재 구매단가 등을 적용해 예정가격을 변경했다면, 입찰 과정에서 예정가격 이하의 투찰을 금지하는 것이 합리적입니다.

적정공기 문제는 우선 건설공사 유형별로 표준공기산정식을 제정해 보급해야 합니다. 연면적이나 공사 규모를 토대로 최소 시공기간을 규정하고, 최근에 등장한 최대근로시간 축소나 미세먼지에 따른 작업중단일수 등까지 고려하여 예정공기를 부여해야 합니다.

입찰에서는 적격심사제의 경우 표준시장단가가 적용된 공종은 낙찰하한율 산정에서 제외하고, 종합심사낙찰제는 순공사비가 확보되는 수준으로 단가심사기준을 높여야 합니다. 기술형 입찰에서는 확정가격 방식도 확대해야 합니다.

선진국의 사례를 살펴볼 때, 실비정산방식도 도입을 검토해야 합니다. 이미 적정임금 제도나 발주자의 임금직접지급, 공사용자재 발주자 구매 등이 도입되고 있어 실비정산방식이 활용될 여건은 충분히 구비된 것으로 볼 수 있습니다.

△김영한 건설정책과장 = 건설 생산체계의 말단인 근로자부터 제 값을 받도록 하고, 그 부담이 업계 일방에 전가되지 않도록 공공 공사비의 합리적 개선이 필요하다고 생각합니다. 적정임금제 도입이나 근로시간 단축 등 근로자 처우 개선에 따른 공사비 상향조정 방안도 고려해 나가겠습니다.

공공발주공사의 적정한 공사비를 책정하는 방안에 관하여 재정 당국과 긴밀히 협의해나갈 예정입니다.

김영한 과장 … “산정체계 개선, TF 구성해 방안 도출할 계획”

최근 출범한 건설산업 혁신위원회에서는 민관합동으로 공공발주 및 원가 산정체계 개선안을 마련할 예정이며, 이에 대해 기재부 등과 관계부처 합동 TF를 구성해 구체적인 방안을 도출할 계획입니다.

중장기적으로는 다음 달 발표 예정인 ‘건설산업 경쟁력 강화방안’을 통해 공공 발주자의 불공정관행을 개선하고, 원-하도급 상생 기반을 마련해 공정한 산업 생태계를 조성해 나갈 계획입니다.

또한, 공공입찰시장의 질서를 저해하는 페이퍼컴퍼니를 지속적으로 점검·퇴출해 경쟁력 있는 건설산업을 만들어 나가겠습니다.