최저가 낙찰제 대상공사는 2006년 전체 공공공사의 25% 수준을 차지했으나 2007년에는 최저가낙찰제 적용 공사가 53.1%로 크게 증가했다.
최저가 낙찰제 대상공사의 낙찰률은 2006년 5월 저가심의제가 개선되면서 다소 상승해 2008년에는 72%를 기록했으나, 여전히 적정공사비를 확보하기에는 역부족이다.
실적공사비의 적용 동향을 파악할 때, 예정가격은 과거보다 3~5% 수준 하락한 것으로 추정되며, 따라서 낙찰율은 2006년이후 거의 변동이 없다고 볼 수 있다.
저가심의제가 도입되면서 낙찰률은 소폭 상승되었으나 건설업체에 실제 지급되는 공사비는 오히려 삭감된 상태이다.
이와 같이 공공공사의 수익성이 저하된 근본 원인은 실적공사비 적용 때문이다.
실적단가는 기존 설계단가 대비 약 86.6% 수준인데, 실적공사비가 적용되는 공사비의 비중은 33~46% 범위이므로 대략 4.6~6.3%정도 예정가격이 하락한 것으로 분석된다.
따라서 300~500억원 공사의 경우, 2006년부터 최저가낙찰제가 도입된 상태에서 실적공사비가 적용되면서 20%가량 낮아진 금액으로 실행예산을 편성하고 있는 실정이며, 적자 시공이 불가피한 상태이다.
2004년에 최초 도입된 207개 항목의 실적공사비는 2008년 현재 평균 7% 하락한 상태이다.
실적공사비를 예정가격으로 사용한다면, 동일한 낙찰률 하에서도 공사비가 지속적으로 하락되는 악순환이 불가피하다.
이에 따라 SOC 투자 확대를 통한 경기부양 정책에도 불구하고, 공공공사의 수익성이 확보되지 않아 오히려 건설사의 부실이 가중되고 있다.
행정안전부는 100억원 미만 시ㆍ군ㆍ구 시설사업에 대해 시도의 원가심사를 거치도록 할 계획이다.
이에 따라 서울시를 제외한 전국 광역지자체에 계약심사부서를 신설할 예정이다.
계약심사과는 사업부서에서 심사요청한 설계서에 대한 적정성 여부를 심사하고 검토하게 된다.
또한, 대한주택공사 등 정부투자기관의 조직이 본부별 책임경영제로 전환되면서 과거보다 예정가격을 크게 삭감하는 사례가 증가하고 있다.
현행 저가심의 제도 하에서는 업체간 투찰율에 큰 차이가 없으며, 한층 더 복잡한 운찰제의 성격이 존재한다는 비판이 있다.
저가 심사도 객관적 심사와 주관적 심사가 혼재하여 실제 운용상 많은 문제점이 노출되고 있다.
기술력이 뛰어난 업체를 선별한다는 당초 취지와는 달리 저가사유서를 제출하는 공종의 고착화와 더불어 전반적으로 낮은 낙찰률이 지속되고 있다.
저가심의 제도의 문제점 및 개선방안◇공종기준금액 산정의 왜곡현상=유사 담합의 가능성이 있다.
일례로 입찰자간에 군(群)을 형성해 일부 공종의 입찰금액을 상향시켜 해당 공종의 공종기준금액을 의도적으로 높힐 경우, 해당 공종에 정상적으로 투찰한 업체가 비정상적으로 높게 산정된 공종기준금액 때문에 부적정 공종으로 판정되어 입찰에서 탈락할 수 있다.
◇저가사유서의 변별력 미흡=저가 사유서 제출 공종이 단순히 물량 규모가 큰 공종으로 집중되고 있다.
그 이유는 부적정 공종의 비율이 20%로 제한되면서 사유서 제출 공종이 제한되고, 이에 따라 금액이 큰 공종의 사유서를 제출할 경우 투찰율 낮추기가 용이하기 때문이다.
◇발주처의 소극적 태도=조달청으로 위임 발주하는 경우, 수요기관에서 작성한 단가 산출서는 공개하고 있으나, 조달청에서 설계검토를 통해 조정된 조사금액은 공개하고 있지 않다.
수요기관의 단가산출서 만으로는 타당성있는 원가 절감 사유를 발굴하는데 어려움이 존재한다.
탈락업체의 법적 소송 등을 우려하여 발주처에서는 저가사유서의 탈락 조치에 대하여 부담감을 갖고 있다.
나아가 저가 사유서가 통과하여 해당 공사를 수주한 업체가 저가 사유서대로 실제 공사에 적용하는가를 감시, 감독할 수 있는 시스템이 취약하다.
◇실적공사비와 품셈 혼용 공종->실적공사비 적용 공종으로 평가=공종별 단가 산정시 실적공사비와 표준품셈 방식이 혼용된 경우는 실적공사비 단가로 불인정하고 있다.
그러나 실적공사비 단가가 50% 이상 적용된 경우, 실적공사비 적용 공종으로 평가하는 것이 필요하다.
혹은 세부 공종을 다시 나누어 실적공사비 적용 공종과 품셈 적용 공종으로 분리해 평가해야 한다.
◇노무비 저가 심의 강화=기계화나 공장생산, 로봇 도입에 의한 인력 절감이 아닌 이상, 투입 인원이나 질적 측면에서 통상의 인력 투입을 전제로 노무비의 적정성 평가가 필요하다.
◇부적정 공종 판정 기준의 상향 조정=부적정 공종의 판정기준을 현행 80%에서 85%선으로 상향 조정하는 것을 검토해야 한다.
저가심의대상 기준도 ‘부적정 공종의 수가 전체 공종수의 20% 미만’에서 강화해야 한다.
◇저가 하한선 상향 조정=공종별로 발주자 작성금액의 50% 미만 공종이 있을 경우 낙찰에서 배제하고 있다.
그러나 실적공사비 확대, 표준품셈의 현실화 등을 고려할 때, 60% 미만으로 상향 조정이 요구된다.
◇공종기준금액의 산정 방식 개선=부적정공종 판정 기준이 되는 ‘공종기준금액’은 공종별 발주기관 작성금액 70%, 공종평균입찰금액 30%로 작성된다.
그런데 일부 입찰자간의 유사 담합 효과를 최소화하기 위해서는 공종평균입찰금액의 적용 비율은 20%로 낮추는 것이 요구된다.
◇부적정 공종 20% 미만->총액 기준 심사로 변화=총액 기준으로 최고의 원가 절감이 가능하더라도 부적정 공종수가 20%를 넘으면 입찰에서 탈락하는 모순이 있다.
장기적으로 총액 기준 심사를 통하여 진정한 저가 투찰을 판별할 수 있는 장치 개발이 요구된다.
◇심의의 공정성, 전문성 확보=저가심의를 제대로 수행하기 위해서는 저가 심의 내용의 공개와 저가 심의에 차순위 업체 소속 엔지니어를 심의위원으로 참여시키는 방안을 검토해야 한다.
입찰참가업체들이 원가절감방안을 보다 광범위하게 발굴해낼 수 있도록 수요기관의 단가 산출서를 수정한 조달청의 조사금액을 공개해야 한다.
저가심의시 주관적 심사는 심의 대상 업체의 인지도, 탈락사의 소송에 대한 발주자의 부담, 평가자의 성향, 공사 수행의 긴급성 등이 평가 결과에 영향을 미칠 수 있다.
따라서 심의의 공정성을 향상시키기 위해서는 가급적 주관적 평가를 축소하는 것이 바람직하다.
재료비, 노무비, 경비 항목의 평가가 다를 경우 최종적인 평가는 심의위원의 재량에 좌우된다.
따라서 사유서가 제출된 항목은 주관적 평가를 하고, 다른 항목은 금액으로 평가해야 한다.
재료비, 노무비, 경비 항목을 각각 평가하여 점수화하고, 한 항목이라도 불합격시 부적정 공종으로 판정해야 한다.
◇저가 사유서의 독점권 인정=어느 회사가 특정 공종에 대하여 특수한 저가 사유서를 발굴했을 경우, 이러한 저가 사유가 널리 전파되어 그 다음 공사에서는 누구나 그 공종에 대해 동일한 사유서를 제출하는 문제가 있다.
건설업계에 새로운 기술이 널리 전파된다는 것은 긍정적으로 볼 수 있으나, 특수한 저가사유서를 발굴한 업체로서는 상대적으로 불이익을 받게 된다.
기술력을 판별하는 요소로서 특수한 저가 사유서를 제출한 업체에 대해서는 일정기간 해당기술을 보호해 줄 필요가 있다.
진부하거나 통상적인 저가 사유서를 배제하고, 해당 공사와 관련된 신기술이나 신공법 등 최초로 제안된 원가절감 사유서에 대해서는 독점권을 인정하고(예를 들어 2년간), 심사시 가점 부여를 검토해야 한다.
이를 위해서는 원가절감 사유서의 Data Base화가 선행되어야 한다.
◇유능한 현장소장 확보시 저가 투찰 허용폭 확대=공사비 절감에 있어 실제로는 현장소장의 능력이 큰 역할을 담당한다.
유능한 현장소장은 공사의 선후 공정관리, 리스크매니지먼트, 공기 단축 등에 특별한 노하우를 갖고 있으며, 본사에서 작성하는 현행 저가 사유서로 설명하기 어려운 요소들이 존재한다.
실질적인 저가 심의를 위해서는 Project-base로서 현장소장의 역할을 반영해야 한다.
예를 들어 장기간 동일 공사 경력의 현장소장을 확보했을 경우, 저가 투찰의 허용폭 확대를 검토해야 한다.
적정공사비 확보를 위한 최저가 제도 운영 방안◇최저가 확대 철회=최저가 낙찰제 확대는 양극화 심화를 초래할 수 있다.
일례로 최저가 낙찰제가 500억 이상 PQ공사에서 300억원 이상의 모든 공사로 확대된 이후 대중소업체간 수주 양극화가 심화된바 있다.
중소건설업체의 경영 실태를 고려할 때 최저가 낙찰제 확대를 유보해야 한다.
단, 300억 미만 공사에 적용되는 운찰제 성향의 적격심사제도의 경쟁력 개선이 요구된다.
◇실적공사비의 현실화=실적공사비는 이미 입찰이 진행된 공사의 계약단가를 축적해 활용하고 있는데, 예정가격 이하로 낙찰을 강제하는 한, 실적단가는 매년 하락하는 것이 불가피하다.
계약단가는 실제 공사 원가가 아니며, 단순히 경쟁에 의한 입찰의 결과물로서 실 공사비에 못미치는 사례가 허다하다.
따라서 최저가 입찰의 계약단가를 실적공사비로 활용하는 것은 불합리하다.
탄착군이 형성된 가격이 보편적인 실적공사비일 것이다.
현재 최저가 저가심의에서 부적정 공종 여부를 판정하는데 활용하고 있는 공종별 평균 입찰금액을 활용하여 실적단가로 축적하는 것이 필요하다.
실적공사비 제도는 과거 품셈에 따른 거품을 제거하기 위하여 한시적으로 활용하는 것이 요구된다.
발주처에서는 입찰시에 실적공사비가 적용된 비율을 명확히 하여 합리적인 투찰 금액을 결정토록 유도해야 한다.
◇입찰 참여업체수 축소=PQ변별력 강화를 위해서는 단순한 실적 위주로 기술능력을 평가하기 보다는 대/중견업체간 호혜평등한 경쟁 환경을 구축해야 한다.
획일적인 PQ규정보다는 업계 계층, 공사 규모, 공사 난이도 등에 따라 차별화가 필요하다.
이를 위해서는 다음 사항의 검토가 요구된다.
또한 기술적 대안 제시의 허용 폭 확대를 위해서는 추정가격이 1,500억원 이상인 경우 새로운 기술ㆍ공법에 의한 절감 사유를 제안받는 것이 필요하다고 인정되는 공사는 입찰금액 적정성심사 Ⅲ방식에 의한 발주를 확대할 필요성이 있다.
아울러, 최저가낙찰제 하에서 1,000억원 이상 대형 공사를 중심으로 순수내역입찰제 활용을 검토해야 한다.
다만, 계약 리스크나 설계 변경 등에 대한 시공자 부담을 완화해야 한다.
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