그동안 300억원 이상의 정부발주공사에 획일적으로 적용되던 최저가낙찰제의 폐해가 지속적으로 대두되면서, 공공공사 입찰 제도의 개선을 요구하는 목소리가 높았다.
이에 따라 최근 정부는 최고가치를 추구한다는 목표 아래 새로운 입찰 제도로서 입찰자의 공사수행능력과 투찰가격, 그리고 기업의 사회적책임 점수를 가미하여 최종 낙찰자를 결정하는 ‘종합심사낙찰제’ 도입 방안을 마련해왔다.
정부는 2014년부터 2년간 LH공사 등 주요 공공기관을 대상으로 시범사업을 실시한 후, 성과 분석을 통하여 2016년부터는 모든 발주기관으로 종합심사낙찰제를 확대 추진할 예정이다.
덤핑 경쟁의 우려가 존재
정부가 제시한 종합심사낙찰제 안을 보면, 기존 입찰 제도와 비교하여 매우 혁신적이며 글로벌스탠더드에 부합하려는 노력이 엿보인다. 그런데 입찰가격 평가 방식을 보면, 적정 공사비 확보가 불확실하다는 의견이 많다. 또, 입찰에 소요되는 비용도 낮아 결과적으로 입찰 경쟁률이 상당히 높아지면서 가격 경쟁이 심화될 우려가 있다.
정부안을 보면 평균투찰가격을 토대로 가격 평가를 한다는 점에서 과거 방식보다 진일보했다고 볼 수 있다. 그러나 평균입찰가격의 산정 방식에는 의문이 있다. 예를 들어 입찰가격의 상위 40%와 하위 20%를 제외한 평균치를 적용하는 방안이 거론되고 있는데, 이렇게 산정한 평균입찰가격과 비교하여 그 아래로 3% 까지는 모두 만점을 부여할 예정이다. 이 때문에 경우에 따라서는 최저가 투찰자까지 모두 만점을 받을 우려가 있다. 이 때 최종 점수가 동일하다면 최저가 투찰자가 낙찰자가 되기 때문에 가격 경쟁이 심화될 우려가 존재한다.
종합심사제의 도입 배경은 최저가낙찰제에서 나타났던 폐해나 부작용을 해소하려는 것이다. 따라서 실행가격 미만의 적자 수주가 발생하지 않도록 제도설계가 필요하다. 현재 운용되고 있는 최저가낙찰제의 평균 낙찰률은 예정가격대비 75% 수준인데, 한국건설관리학회의 용역 결과에 의하면 최저가 현장의 평균 실행률은 낙찰금액 대비 105% 내외로서 적자 시공이 만연되어 있다.
따라서 하도급 비용의 적정화를 유도하고, 낙찰자가 해당 프로젝트의 질적 개선을 위해 투자할 수 환경을 조성하려면 예정가격 대비 80% 이상의 낙찰을 유도하는 것이 바람직하다. 따라서 시범사업 등을 통하여 덤핑 입찰의 가능성에 대하여 충분한 보완책을 마련하는 것이 요구된다.
나아가 입찰가격 평가 측면에서 선진화된 방식을 구상해야 한다. 예를 들어 현행 최저가낙찰제와 같이 발주자 측에서 인위적인 낙찰하한선이나 저가심의기준 등을 정할 경우, 입찰자는 전략적인 가격을 투찰할 가능성이 높다. 따라서 원가 계산에 근거하여 입찰자 스스로 시공가능한 가격을 제시할 수 있는 풍토를 조성해야 한다.
발주자 재량권을 확대해야
공청회에서 제시된 공사수행능력 평가안을 보면, 동일 공종의 시공실적, 매출 분야의 전문화율, 배치예정기술자의 동일공사 경험 등을 평가한다. 또, 시공역량 측면에서 과거 시공평가결과와 업체규모별 등급 적정성 등을 평가한다. 사회적책임 분야는 인력 고용, 공정거래, 안전관리실태 등을 평가한다.
정부가 구상하고 있는 종합심사제의 계약이행능력 평가 항목을 보면 새로운 시도와 더불어 중견·중소업체를 배려하기 위하여 상당히 노력한 흔적이 엿보인다. 그러나 여전히 평가 항목이 획일적으로 구성되어 있는 경향이 있다. 예를 들어 발주자의 선호에 따라 입찰자의 신용도나 경영 상태, 시공여유율 등을 평가할 수도 있으나, 현재 정부가 구상하고 있는 안을 보면 이와 같은 다양한 평가가 어려운 구조이다.
주관적 평가의 부작용에 대한 우려도 있으나, 모든 발주자에 대하여 주관적 평가를 금지하는 것도 재량권을 제한하는 측면이 있다. 예를 들어 최적의 낙찰자를 선정하려면 발주자에 따라 시공계획서나 하도급계획서 등 해당 공사에 특화된 계획서를 요구하는 방식도 가미할 수 있어야 한다.
또, 동일 공종에 대한 시공경험이나 기술자 평가 등 제한경쟁 요소를 가미함에 있어서도 발주자에게 폭넓은 선택권을 부여해야 한다. 과거시공평가나 재해율 등은 유사 공사나 또는 해당 발주기관에 특화하여 과거 실적을 반영하는 것이 더 유용할 수 있다.
즉, 계약이행능력 평가에서 해당 공사에 특화된 평가가 이루어질 수 있도록 보다 유연성있는 평가 지표를 마련하고, 발주자의 재량권을 더욱 확대하는 것이 요구된다. 나아가 변별력을 강화하되 복잡한 심사기준 등을 지양하고, 대형 및 중견·중소업체 간에 호혜평등한 경쟁 환경을 창출하도록 노력해야 한다.
첫술에 배부르기는 어렵다. 오랜 산고를 거쳐 태어난 종합심사낙찰제가 시범사업을 거치면서 정교하게 가다듬어지고 글로벌스탠더드에 부합하는 제도로서 정착될 수 있기를 기대한다. 나아가 공공공사의 기술경쟁을 촉진하고 건설산업의 혁신을 유도하는 촉매가 될 수 있기를 희망한다.
