더 나아가 정부는 2010년 7월 ‘국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률’(이하 ‘국가계약법’이라 함) 시행령을 개정해 현재 300억원 이상 공공공사에 적용되고 있는 최저가낙찰제를 100억원 이상 공사에까지 확대 적용했으며, 단, 시행시기는 2년간 유보해 2012년부터 시행할 예정으로 있다.
그런데 최저가낙찰제가 100억원 이상 공공공사로 확대 적용될 경우, 지방 중소건설업체의 경영난이 가중되고, 대형 업체가 100억원 규모의 공사까지 시장을 잠식하면서 대·중소업체간 양극화가 심화될 우려가 있으며, 적자시공이 일반화되면서 각종 부실공사나 산재사고가 증가될 것으로 우려되고 있다.
한편, 최근 국내의 입·낙찰 제도가 글로벌스탠더드에 부합하지 못한다는 지적이 나타나고 있으며, 가격보다는 기술 및 가치 경쟁을 촉진해야 한다는 의견이 증가하고 있다.
선진 외국의 입·낙찰 제도의 흐름을 보면, 가격경쟁 위주에서 벗어나 투자효율성을 극대화하는 가치 경쟁이 널리 확대되고 있는 추세이다.
이에 공공공사 입찰에 널리 적용되고 있는 최저가낙찰제도가 갖고 있는 근본적인 문제점을 분석한 후, 동 제도의 확대 적용이 건설산업에 미치는 예상 파급효과를 분석하고, 향후 바람직한 최저가낙찰제의 운용 방안에 대해 살펴본다.
Ⅱ. 최저가낙찰제의 연혁 및 운용 현황1. 연 혁우리나라의 공공건설공사 입·낙찰 제도는 경제여건이나 시장상황에 따라 최저가낙찰제도의 도입과 보완·폐지를 반복해 왔으며, 동 제도의 보완대책으로서 부찰제, 제한적 최저가낙찰제, 적격심사제 등이 도입·운영된 바 있다.
현행 최저가낙찰제는 2001년 1월 정부예산 절감 등의 목적으로 1,000억원 이상 PQ대상 공사에 도입되었으며, 2003년 12월에는 500억원 이상 PQ대상 공사, 2006년 5월에는 300억원 이상 모든 공사로 적용 대상이 확대된 바 있다.
또, 정부는 2009년 8월 ‘정부계약제도 개선방안’을 마련하고, 2012년부터 최저가낙찰제도 적용대상을 현행 300억원 이상에서 100억원 이상 공사로 확대하기로 결정했다.
2. 최저가낙찰제 운용 체계최저가낙찰대상 공사의 입·낙찰 절차를 보면, 발주기관에서 기본설계와 실시설계를 완료한 후 공사 입찰을 실시하는데, PQ심사를 통해 경영상태와 공사이행능력을 평가해 입찰참가자격을 갖춘 업체만이 입찰에 참여하고, 저가심의를 통해 입찰금액이 적정하다고 판정된 최저가 입찰자를 낙찰자로 선정했다.
현실적으로는 PQ 통과가 용이해 평균 50여개사가 입찰에 참여함으로써 활발한 가격 경쟁이 이루어지고 있으며, 저가 심사가 존재하나 일반적으로 공사원가에 미치지 못하는 설계가격의 70~75% 수준에서 낙찰자가 결정되고 있다.
3. 최저가낙찰공사 발주 현황최저가낙찰제는 2008년에 공공공사 집행금액의 40%를 차지하는 등 그동안 발주 비중이 꾸준히 증가하면서 현재 공공공사 발주 방식의 근간을 이루고 있다.
특히 2006년 5월 최저가낙찰공사의 적용 대상이 500억원 이상 PQ대상 공사에서 300억원 이상 모든 공사로 확대되면서 적격심사제가 차지하는 비중은 2004년 62.3%에서 2008년 29.3%로 감소한 반면, 최저가낙찰제가 차지하는 비중은 2004년 18.3%에서 2008년 40.1%로 크게 증가했다.
최저가낙찰공사의 낙찰률은 도입 초기 65%까지 하락한 바 있으며, 그 이후에도 가격경쟁이 심화되면서 2004년에는 낙찰률이 60%선까지 하락했으나, 그 이후 저가심의제가 도입되면서 낙찰률은 다소 상승해 2009년 현재 평균 73%를 유지하고 있다.
그러나 2004년 이후 예정가격 작성시 실적단가 적용이 크게 확대되었고, 원가산정의 근거가 되는 건설표준품셈도 하향 조정되면서 낙찰률의 기준이 되는 예정가격 자체가 크게 낮아졌다는 점을 감안할 때, 실제 낙찰률은 오히려 하락된 것으로 추정된다.
Ⅲ. 최저가낙찰제 적용대상 확대의 예상 파급 효과1. 최저가낙찰 대상 공사의 급증 전망2006년 5월 최저가낙찰제 대상공사가 300억원 이상의 모든 공사로 확대됨에 따라 2007년부터 최저가낙찰제 대상 물량이 크게 증가해 현재 최저가낙찰제 대상공사는 20조원 수준으로서, 전체 공공공사 계약액의 50% 가량을 차지하고 있다.
공공공사의 규모별 점유비를 보면, 2008년 계약실적을 기준으로 300억원 이상은 50.9%를 차지하며, 100억원 이상은 69.4%에 달한다.
최저가낙찰제 적용대상이 300억원에서 100억원 이상으로 확대될 경우, 7~8조원 규모의 공공공사가 추가적으로 최저가낙찰제 대상으로 편입되고, 계약금액을 기준으로 총 공공공사의 70% 가량이 최저가낙찰제 대상이 될 수 있다.
2. 입찰 경쟁률 확대 및 낙찰률 하락 불가피현재 공공공사 300억원 이상에 적용되는 최저가 입찰에 참여하는 입찰자 수는 2009년 기준으로 평균 50여개사 수준이다.
2009년의 공공공사 규모별 평균 입찰참가자수를 보면, 300~500억원은 77개사, 500억원 이상은 47개사 수준이다.
최저가낙찰제가 100억원 이상으로 확대될 경우, 100~300억원의 공공공사 입찰에서는 그동안 주로 적격심사낙찰제 하에서 공사를 수주했던 중견·중소업체가 여전히 최저가 입찰에도 참여할 것으로 예상되며, 300억원 이상의 최저가입찰에서 저가사유서 작성 등에 경험이 축적되어 있는 대형 및 중견업체의 참여가 증가하면서 입찰 참가자 수가 150여개사로 늘어날 것으로 예상된다.
또, 최저가 입찰에서는 단순히 PQ만 통과하거나 혹은 입찰참가자격만 갖추면 가격에 의해서 낙찰 여부가 결정되기 때문에 그동안 적격심사낙찰제 하에서 계약이행능력점수가 미흡해 입찰에 참여하지 못했던 중소건설업체가 최저가 입찰에 추가적으로 참여할 것으로 예상되면서 입찰 경쟁률이 훨씬 높아질 것으로 전망된다.
한편, 최저가낙찰제가 작동할 수 있는 산업적·제도적 기반이 미비한 상태에서 최저가낙찰제를 확대 적용할 경우, 최저가낙찰제 대상에 새로 편입되는 100~300억원의 공공공사 입찰에서 입찰 참가자 수가 크게 증가하면서 과당·출혈경쟁이 불가피해지고, 결과적으로 낙찰률은 더욱 하락할 것으로 전망된다.
3. 지역 중소건설업체의 수주량 감소 → 경영난 심화 및 도산 급증 우려◆ 최저가낙찰제 확대시 지역중소업체의 수주 감소 불가피현재 300억원 미만 공사는 지방 중소업체가 수주하는 비중이 80% 수준으로서, 대부분 지역 경제와 밀접한 관련을 가지고 있다.
100~300억원 규모의 공사는 대략 시공능력순위 30~1,000위 업체의 수주 영역이며, 이 규모의 업체는 지역경제에 있어 매우 중요한 위상을 가지고 있다.
만약, 공공공사 100~300억원 규모의 시장이 최저가낙찰제로 변화될 경우, 대형 업체의 입찰 참여가 크게 증가될 것으로 전망되며, 결과적으로 지역 중소건설업체의 수주량 감소로 연결될 가능성이 높다.
현재 100~300억원 규모의 시장은 ‘적격심사낙찰제’가 적용되면서, 지역 중소건설업체의 수주가 집중되고 있으나, 최저가낙찰제로 변화되면, 각종 저가심의에 소요되는 사유서 작성이 곤란해지면서 대형업체의 수주가 크게 증가될 것으로 전망된다.
최저가낙찰제의 저가심사에 제출되는 저가사유서는 보통 300~1,000쪽에 달하며, 대형 업체는 그동안 최저가입찰에 주로 참여하면서 저가사유 발굴 및 사유서 작성에 경험이 축적되어 있다.
그러나 중소건설업체에서는 공사실적이 적어 저가사유 발굴이 어렵고, 자체적으로 제안서 작성 능력도 부족한 경우가 대부분이어서 100~300억원 규모의 공사가 최저가낙찰제로 전환될 경우, 공사 수주가 매우 어려워질 것으로 전망된다.
2008년의 지역별 공사수주실적을 보면, 100`~300억원 공사는 서울소재업체의 점유비가 25% 수준이며, 지방업체의 수주 비중은 75%를 차지하고 있다.
그러나 100~300억원 규모의 공공공사가 최저가낙찰제로 전환되면, 서울소재 대형업체의 입찰 참여가 증가하고, 저가사유서 제출 능력 등을 감안할 때 서울소재 대형업체의 수주가 크게 증가할 가능성이 높다.
◆ 지역 중소업체는 공공공사 의존도 높음 -> 지역경제에 악영향 우려전체 건설업체수의 98%를 차지하고 있는 중소건설업체는 매출액의 40% 이상을 공공공사에 의존하고 있으며, 그 결과 대형업체에 비해 공공공사의 제도 변화에 취약하다.
결과적으로 건전한 경쟁 풍토와 체급별 경쟁이 이루어질 수 있는 입·낙찰 메커니즘이 정착되지 않은 상황에서 가장 큰 피해는 지역중소업체에게 돌아가게 된다.
최저가낙찰제가 확대되면서 지역중소업체의 수주가 감소하고, 저가 투찰이 증가할 경우, 지역건설업의 붕괴를 유발해 지역 경제에도 악영향을 미칠 가능성이 높다.
통계청 자료에 의하면, 지역내총생산(GRDP : Gross Regional Domestic Product) 중 건설업생산 비중은 2009년 기준으로 강원 9.6%, 인천 9.1%, 전남 8.9%, 전북 8.6% 등으로서 단일 업종 중 최대 수준이다.
또, 고용 측면에서는 건설업이 강원 및 영남권에서는 1위, 기타 지역에서는 2위를 차지하고 있다.
4. 대·중소 건설업체간 양극화 심화최저가낙찰제가 100억원 이상으로 확대되면, 결과적으로 100~300억원 규모의 공공공사 입찰에서 대형 업체의 수주 가능성이 더욱 높아지면서 현재보다 대·중소기업간 양극화가 심화될 가능성이 크다.
한편, 연도별 시공능력순위 그룹별 토목공사 수주비중을 보면, 실제로 최저가낙찰제가 500억 이상 PQ공사로 확대된 2004년 이후 대·중소기업간 수주 양극화가 심화된 것으로 나타나고 있다.
Ⅳ. 공공공사 입찰에서 최저가낙찰제의 폐해 및 문제점1. 경제학적 측면에서 최저가낙찰제의 문제점◆ 실질적인 예산절감효과의 불확실최저가낙찰제의 가장 큰 장점으로서 제기되고 있는 예산절감에 대해서 그 실질적 효과가 검증되지 않은 상태이다.
건설업체에서는 우선 덤핑으로 수주한 이후, 설계변경 등을 통해 손실을 보전하려는 경향이 존재하며, 따라서 단순히 낙찰가격을 낮춘 것만으로 정부예산절감 효과를 판단하기는 곤란하다.
유지보수를 포함한 총 생애주기비용(Life Cycle Cost) 측면에서 볼 때 최저가낙찰제의 경우 부실시공 증가에 따라 추가비용이 발생하면서 불리할 가능성도 높다.
공공투자의 효율성은 단순히 건설비용 뿐만 아니라 하자보수나 성능의 조기 저하에 따른 수선비용 등 총 생애주기비용을 낮출 수 있는가에 대해서 충분한 검증이 필요하며, 원칙적으로 낙찰률의 높낮이만으로 예산절감 효과를 판단할 수는 없다.
또한, 예산절감의 실질적인 효과는 정부의 지불 비용과 함께 이로 인해 얻어지는 편익까지 함께 고려하여 판단되어야 한다.
최저가낙찰제가 건설산업계의 문제로만 귀결되는 것이 아니라, 결국은 발주자의 피해로 나타나는 부메랑 현상을 유발시킬 수도 있다는 점에 유의할 필요가 있다.
최저가낙찰제에서 최고가치(Best Value) 낙찰제도로 전환한 선진국의 경험을 참조할 때, 최저가낙찰제가 예산절감의 해법으로 인정받을 수는 없다.
영국도 과거에 최저가낙찰제를 국고 절감의 해법으로 인식하고 널리 활용하던 시기가 있었으나, 그 결과는 발주자의 불만족, 발주자와 건설업계간의 적대적 관계 심화, 건설산업의 경쟁력 약화, 산재 및 부실공사 급증, 실패 비용(Failure Cost)의 증가, 공공 건설사업의 목표달성 실패 등으로 나타났다.
결국 값비싼 실패의 대가를 경험적으로 치루고 나서야 공공조달의 혁신을 도모할 수밖에 없었고, 그 과정에서 최저가낙찰제가 폐기되었는데, 영국의 사례를 보면 최저가낙찰제가 결과적으로 국고 절감의 해법이 아니라는 점을 시사하고 있다.
◆ 건설업 내 비대칭 정보(Asymmetric Information) 문제 해결 곤란최저가낙찰제는 ‘가격’을 통해 낙찰자를 결정하는 제도로서, 계약이론 관점에서 볼 때 모든 입찰자가 동일한 시공능력을 보유하고 있다는 가정이 필요하고, 또한 발주와 입찰자간에 대칭 정보(Symmetric Information)가 반드시 전제되어야 한다.
그런데, 실제 입찰자가 동일한 시공능력을 보유하고 있다는 가정은 매우 극단적이다.
이는 입찰자들이 모두 상이한 시공경험과 노하우를 갖고 있고 기술 개발에 대한 투자 역시 수익극대화 전략에 따라 모두 다르기 때문에 입찰자들의 실제 시공능력은 모두 다르다는 결론이 얻어져야 한다.
또한 입찰 시장은 대칭 정보(Symmetric Information)보다는 비대칭 정보(Asymmetric Information) 하에 있다고 보는 것이 더 합리적이. 대칭 정보란 모든 입찰자가 자신들의 시공능력에 대한 모든 정보를 자발적으로(Voluntarily) 발주자에게 전부 제공할 때 실현 가능한데, 실제 자사에 불리한 정보를 진실하게(Truthfully) 밝히는 입찰자는 찾아보기 어렵다.
이러한 비대칭 정보 문제를 해소키 위해서는 스크리닝(Screening)의 역할이 필요하다.
현행 최저가낙찰제에서는 사전자격심사(PQ)제도가 운영되고 있으나, 최저가 입찰에 평균 50여개사가 참여하고 있다는 점을 볼 때, 스크리닝 기능을 거의 상실하고 있다.
사실상 국내의 최저가낙찰제는 입찰자가 동일한 시공능력을 보유하고 있다는 가정하에 ‘가격’만을 가지고 낙찰자를 선별한다고 볼 수도 있다.
따라서 입찰제도 측면에서 정보의 비대칭 문제가 해소되지 못하고 있다.
◆ 전략적 저가투찰(Strategic Lower Bidding) : 덤핑(Dumping) 입찰 만연최저가낙찰제 하에서 덤핑 입찰은 필연적 귀결이다.
즉, 발주자가 수요를 독점한 상황에서 입찰자들은 수익 극대화를 위해 각자의 노력을 펼치게 되는데, 이 과정에서 전략적인 저가투찰이 나타난다.
이는 입찰 성공을 위해 입찰가를 낮추는 것이 각 입찰자에게 우월 전략(Dominant Strategy)이 되기 때문인데, 이는 경쟁자가 적정가 투찰을 하게 되면 자신은 그보다 투찰가를 낮춰야만 수주에 유리할 수 있고, 반대로 경쟁자가 투찰가를 낮추게 되면 자신은 수주를 위해 더욱 투찰가를 낮춰야 하는 상황을 반영한다.
결국, 모든 입찰자들의 전략적 저가투찰들에 의해 역설적인 우월전략균형(Dominant Strategy Equilibrium)이 달성된다.
역설적 우월전략균형(Dominant Strategy Equilibrium)은 건설업에 존재하는 고정비용과 시장 진입이 비교적 자유로운 건설시장 구조에서 그 이유를 찾을 수 있다.
수요 독점 상황에서 수주를 위해 과당경쟁이 벌어질 때 입찰자들은 고정비용을 상쇄할 수 있다면 적자를 감수하고라도 공사를 수주하는 것이 비용극소화 전략에 부합하고, 비용이 극소화 되었을 때 단기적으로 수익극대화가 실현될 수 있기 때문이다.
어떤 시장에서 나타나는 우월전략균형(Dominant Strategy Equilibrium) 상태는 시장참가자들 스스로 바꿀 수 없다는 것이 큰 특징이다.
입찰시장 내 이러한 비정상적 우월전략균형(Dominant Strategy Equilibrium) 상태가 지속됨에 따라 덤핑 입찰이 일반화되고, 건설업내 적자 경영이 만성화되며, 결국 건설기업들이 도산하는 것이다.
◆ 악화가 양화를 구축하는 역선택(Adverse Selection) 상황 초래이론적으로 최저가낙찰제는 입찰 시장이 실제 비대칭 정보(Asymmetric Information) 하에 있음을 무시하고 대칭 정보(Symmetric Information)를 상정하고 있으므로 그 합리성에 의문이 제기될 수밖에 없다.
즉, 비대칭 정보(Asymmetric Information) 하에서 꼭 필요한 스크리닝(Screening)을 사실상 포기하고 모든 입찰자들의 능력이 동일하다고 가정한 다음, 주로 투찰가격에 의해 낙찰자를 결정하는 방식이므로, 낙찰자가 보유하고 있을 실제 시공능력에 대한 불확실성이 커진다.
입찰자 시공능력에 대한 정보가 부족한 상황에서 발주자는 모든 입찰자가 동일하게 어떤 평균치의 능력을 보유하고 있다고 가정하는 것이므로 입찰자에 대한 질적 평가는 배제된다고 볼 수 있다.
일반적으로 시장에서 품질에 대한 정보가 공유되지 않고 그 품질에 대한 불확실성이 매우 클 때 나타나는 필연적 폐해가 시장실패(Market Failure)이다.
이는 시장이 그 기능을 제대로 수행할 수 없는 상태를 의미한다.
실제 공공공사의 입찰 시장 내에는 시공능력이 평균 이상인 입찰자와 평균 이하인 입찰자들이 혼재해 있고, 입찰자들의 시공능력에 대한 정보가 부족한 상황이다.
이러한 상황에서 발주자가 각 입찰자의 시공 능력을 판별키 위해 노력하는 대신 입찰자들 모두가 동일한 능력을 보유하고 있다고 가정해 최저가낙찰제를 시행한다면 결과적으로 시장 실패가 나타날 수 있다.
즉, 평균 이상의 시공능력을 보유한 우량기업들은 언제나 평균치 시공 능력만을 인정받게 되므로 기술 향상을 위해 노력할 이유가 없어진다.
반대로 평균 이하의 시공능력을 보유한 한계기업들은 무조건 평균치 시공 능력을 인정받을 수 있으므로 역시 기술 향상을 위해 노력할 이유가 없어진다.
문제의 핵심은 최저가낙찰제가 기술적 우위에 있는 우량기업엔 불리하고, 기술적 열위에 있는 한계기업엔 상대적으로 유리해 건설업체들 간에 건전한 기술개발 경쟁을 독려하기보다는 경쟁적으로 기술개발을 포기하게 할 수 있다는 것이다.
우량 기업들은 결국 건설업 시장을 탈퇴하거나 설령 탈퇴하지 않더라도 비용최소화를 위해 기술개발 및 시공능력 향상 등을 포기하게 되고, 점차 한계기업으로 변해가는 현상이 나타날 수 있다.
또, 유망 기업은 건설업 진출을 회피할 것이므로 결국 건설업 내 우량 기업들은 점차 사라지고 한계기업만 남게 된다는 결론에 도달하고, 이로써 건설업의 부가가치 하락을 가져오게 된다.
건설업내 만성적 적자 경영, 한계기업들에 의한 부실 공사 논란 등은 이미 시장 실패(Market Failure)가 실현되고 있음을 보여준다.
2. 건설산업 기반의 붕괴 초래 - 정부의 친서민/상생/공정사회 정책방향에 역행◆ 최저가낙찰제 현장에서 건설근로자의 산재사고 급증최저가낙찰제 하에서 입찰자가 수주 경쟁에서 승리하기 위해서는 투찰가격을 낮출 수 밖에 없는데, 이때 노무비를 삭감하는 것이 일반적인 방법이다.
노무비를 삭감해 저가 낙찰이 이루어진 경우, 건설현장의 산업 안전에 큰 영향을 미치게 된다.
첫째, 노무비 삭감이 작업팀 축소, 무리한 공기단축, 불법 재하도급을 거쳐 노동강도 강화, 근로조건 악화, 안전관리 능력 부족 등으로 이어져 산업안전을 위협한다.
둘째, 산업안전보건관리비 삭감으로 산재예방 활동이 위축되면서 안전관리자 부족, 안전교육 미흡, 안전보호구 미흡 등으로 이어져 산업안전을 위협한다.
한편, 2010년도 전체 취업자 중 건설업 취업자가 차지하는 비중은 약 7.4%인 데 비해, 건설업 재해자의 비중은 22.8%이고, 건설업사망자의 비중은 약 27.5%를 차지한다.
건설현장의 산재 다발은 사회적 가치인 친서민·공정·상생 등에 위배됨은 물론, 나아가 ‘산재 다발 국가’라는 부정적 이미지를 각인시켜 국격을 실추시킨다.
실제로 고용노동부가 발표한 ‘2009년도 산업재해 발생건수’ 등의 자료에 의하면 건설업의 산재다발 사업장(재해율 상위 10%) 중 대다수가 최저가낙찰제로 발주된 공사로 나타나 높은 재해율과 낮은 낙찰률 간의 상관관계를 짐작케 한다.
한편, 2009년 공표 자료에 의하면, 공사현장의 평균 재해율은 규모에 따라 0.08~0.2%인데 비해, 산재 다발(재해율 상위 10%) 건설현장의 재해율은 3.15%로 나타났다.
특히, 산재 다발 사업장 가운데서도 ‘적격심사’로 발주된 공사의 재해율은 2.41%인데 비해 ‘최저가낙찰제’로 발주된 공사의 재해율은 평균 3.25%로 훨씬 더 높다.
◆ 적자시공 불가피 -> 부실공사 및 사회적 약자 피해 우려공공건설공사는 정부 예산으로 이루어지기 때문에 공사 입찰에서 가격 경쟁을 통해 예산을 절감하려는 시도는 불가피하다고 볼 수 있다.
그러나 국내의 현실은 최저가낙찰제로 시행된 대부분의 공사 입찰에서 원가를 밑도는 저가 수주가 이루어져, 적자 시공이 일반화되고 있는 문제점이 있다.
최저가대상공사의 낙찰률은 2008년에 72% 수준으로서 여전히 직접 공사비에 미치지 못하는 수준이다.
최저가낙찰제 대상 공사의 낙찰률은 2006년 5월에 저가심의제가 도입되면서 다소 상승하기 시작했으나, 최근 실적공사비 도입이 크게 증가하면서 여전히 적정 공사비를 확보하기에는 역부족인 것으로 평가된다.
한국건설산업연구원에서 조사한 자료에 의하면 최근 최저가낙찰제가 적용된 공공건설현장 3개소의 낙찰금액대비 실행률은 평균 109%로 나타나 적자 운영 상태로 나타난 바 있다.
대한건설협회에서 조사한 최저가낙찰제 집행공사의 수익성 분석자료(2007년)에 의하면, 최저가낙찰제 공사는 대부분 실행금액이 낙찰금액을 초과하는 것으로 나타나 이미 공사수주 시점부터 적자시공을 각오하고 공사를 수주한 것으로 분석된 바 있다.
이 조사에 따르면 전체 분석대상공사 54건 중 77.8%에 해당하는 44건의 예상실행원가율이 평균 113%로 나타나 13%의 적자시공을 예상하고 있다.
대부분 하도급금액이 원도급금액을 초과해 원도급자의 경영난을 더욱 가중시키고, 결과적으로 ‘승자의 저주(The Winner’s Curse)’ 효과로 인해 중소건설업체의 수익성 저하가 심화되고 있는 것으로 판단된다.
현실적으로 덤핑 방지를 위한 저가심의제도 등 제도적 기반이 완비되지 않은 상태에서 최저가낙찰제가 확대 적용될 경우, 무리한 저가 낙찰에 따라 실행원가가 낮아지면서, 그 손실이 하도급업체나 장비업체, 자재납품업체 등에 전가될 가능성도 있다.
이에 따라 공사 비용을 절감하기 위해 편법·위법·탈법행위가 늘어나고, 저가 하도급이 증가하면서 부실공사의 개연성이 높아지고, 시설물 안전에도 위협요인으로 작용한다.
그로 인해 저가 낙찰을 만회하기 위해 무리한 공기 단축이 시도되거나, 불법체류자 투입이 확대되면서 공사 품질이 저하될 것이다.
덤핑에 의한 저가 공사를 수주하는 업체는 한계기업인 경우도 많으며, 이러한 부실 업체가 성실 시공을 행할 가능성은 낮다.
과도한 저가낙찰은 원·하수급자의 상생 보다는 갈등을 유발하고, 공사비 부족은 직접시공보다는 하도급을 선호하도록 해 시공능력 저하 및 건설업체의 부실화를 초래하며, 숙련인력의 이탈 및 젊은 층의 현장기피 현상은 기능인력의 고령화를 부추겨 결국 건설산업의 지속가능한 성장 자체를 불투명하게 한다.
◆ 일자리 창출에 역행 : 노무비 부족에 따른 내국인 일자리 감소저가 낙찰이 이루어진 경우 우선 노무비 삭감이 고려되는데, 건설현장에서 노무비가 부족한 경우 이를 만회하는 방법은 대략 다음과 같다.
첫째, 작업팀을 감축, 예컨대 통상 10명인 작업팀을 7~8명으로 축소한다.
둘째, 저임금근로자를 투입하는데, 고임금의 A급 대신 중·저임금의 B급을 투입한다.
셋째, 고임금의 내국인력 대신 저임금의 외국인력으로 대체한다.
이 세 가지 방식 중 내국인의 일자리에 직접적으로 영향을 미치는 대응 방식은 작업팀 구성원의 감축과 외국인력에 의한 내국인 대체이다.
대체로 낙찰률이 80% 이상인 현장에서는 정상적으로 작업팀을 운용하는데 비해, 낙찰률이 낮아질수록 작업팀 감축과 외국인력으로의 대체가 크게 나타난다.
실제 건설현장의 외국인근로자 사용 실태를 보면, 최저가낙찰제 현장에서 외국인근로자를 활용하는 비율이 상당히 높게 나타나고 있다.
공사 수주액으로 보면, 최저가낙찰제 공사는 전체 발주공사의 40% 수준이나, 2009년의 경우 외국인 근로자의 77.6%가 최저가낙찰제 현장에 고용된 것으로 나타났다.
최저가낙찰제 공사에서 저가 낙찰에 의해 상실된 내국인 일자리규모는 2007년 9만 5,040명, 2008년 3만 5,451명, 2009년 3만 6,302명 수준으로 추정된다.
Ⅴ. 해외 사례1. 미 국 미국에서는 부패방지, 경쟁 촉진 등을 위해 1860년대 이래 최저가낙찰제를 지속적으로 운영해 왔으나, 1994년 FASA Federal Acquisition Streamlining Act) 제정을 계기로 최고가치(Best Value)를 지향하는 쪽으로 방향 전환이 이루어졌다.
미국 연방 조달청의 경우, 현재 전체의 약 20% 정도만 최저가낙찰제가 적용되는 밀봉입찰(Sealed Bidding)이 적용되는 것으로 나타나고 있다.
한편, 미국 정부의 발주정책 방향은 주로 협상에 의한 계약(Contracting by Negotiation)과 인센티브 방식의 계약으로 전환시키는 것이다.
미국은 연방과 지방정부 모두 최고가치 낙찰제도를 도입해 운용하고 있는데, 연방정부가 최고가치 낙찰제 도입에 더 적극적이다.
미국 연방조달청 공공건축국(General Service Administration Public Building Services)에서는 신규 건축공사 및 리노베이션 공사에서 모두 최고가치 낙찰제도를 활용하고 있다.
미국 연방우체국(U.S. Postal Service), 육군(Army), 해군(Navy), 퇴역군인부(Department of Veterans Affairs), 연방교도소(Federal Bureau of Prisons)에서도 최고가치 낙찰제도의 운용절차와 지침을 도입해 조달사업에 적용하고 있다.
또한 콜로라도, 델라웨어, 켄터키 등 많은 주정부에서도 최고가치 낙찰제도와 관련된 입법이 이루어졌다.
미국연방조달규정(FAR)에서는 최저가 낙찰제가 허위 절약(False Economy)을 초래할 수 있다는 사실을 지적하고, 최고가치 낙찰제도의 유형으로 최저 가격의 기술적으로 수용가능한 절차(Lowest-Priced Technically Acceptable Process : LPTA) 및 가격과 다른 요소들간의 가치교환분석 방식을 제시하고 있다.
2. 영 국영국은 건설 재인식(Rethinking Construction) 운동이 확산되면서 초기건설비용(Initial Cost)보다 생애주기비용(Life Cycle Cost)의 절감이 중요하다는 차원에서 1990년대 중반 이후 중앙정부와 지방정부 모두 입·낙찰 제도의 혁신이 진행되어 왔다.
중앙정부에서는 Achieving Excellence Program을 통한 비용대비가치(Value for Money) 획득 방식을 채택하고, 2000년대에 들어서면서 최저가낙찰제를 폐지했다.
영국 지방정부에서도 공개경쟁입찰과 최저가낙찰을 핵심으로 하는 강제경쟁입찰제도(Compulsory Competitive Tendering : CCT)를 노동당의 집권과 더불어 2000년 1월에 전면 폐지했고, 최고가치(Best Value) 방식의 입찰 적용을 의무화한 바 있다.
입찰에서 ‘경쟁’이 중요하기는 하지만, 가장 핵심적인 것은 성과(Performance), 비용대비가치(Value for Money), 품질서비스(Quality Services) 등인데 CCT는 최저가낙찰제를 통한 예산절감에 치중함으로써 오히려 비효율적이었다고 평가하고 있다.
영국에서 ‘최고가치’의 기본개념은 ‘납세자가 수용할 만한 가격으로 목적에 적합한 품질의 서비스를 경제적, 효율적, 효과적으로 제공하는 것’의 개념으로 받아들여지고 있다(Penny Badcoe, 2004).영국 재무부(HM Treasury)에서 제시한 최고가치 낙찰 방식의 예를 보면, 가격 이외에 품질 등 여러 가지 복합적인 요소에 가중치를 주어 평가한 점수의 합계가 가장 높은 입찰자를 낙찰자로 선정한다.
3. 일 본일본은 그동안 일반경쟁보다는 지명경쟁 입찰을 주로 사용해 왔으며, 낙찰자결정방식도 ‘최저가 낙찰’이 주류를 이루었지만, 2005년 3월 ‘공공공사의 품질확보촉진에 관한 법률’이 제정된 것을 계기로 그동안 가격 경쟁에 의한 입찰방식을 탈피해 가격과 기술력을 종합적으로 평가하는 ‘종합평가낙찰방식’이 급속히 확대되어 왔다.
일본의 종합평가낙찰방식은 예정가격 제한범위 내에서 입찰자 가운데 가격과 기술, 성능 등의 조건을 종합적으로 평가하여 발주자에게 가장 유리한 입찰자를 계약자로 선정하는 방식으로서, 미국과 영국 등의 최고가치낙찰 방식과 매우 유사한 개념이다.
국토교통성에서 공공공사 입찰시 종합평가방식을 적용한 건수는 1999년도 2건에 불과했으나, 2002년도 472건을 넘어서면서 급격히 증가돼 2009년에는 건수기준 99.2%, 금액기준 99.6%가 종합평가낙찰제로 발주되어 거의 100%에 도달한 상태이다.
4. 유럽연합(EU)최저가 낙찰기준은 단순한 물품 등의 조달사업에서 활용되고, 복잡한 조달사업은 협상이나 제한 절차를 통해 생애주기비용을 포함하여 ‘가장 경제적으로 유리한 입찰자’를 낙찰자로 선정해 왔으며, 유럽연합지침에서는 ‘비정상적으로 낮은 입찰가격(Abnormally Low Offer)’에 대해서는 낙찰에서 배제할 수 있도록 규정하고 있다.
Ⅵ. 결론 및 최저가낙찰제의 향후 운용 방향1. 결론 : 최저가낙찰제의 확대 적용을 유보하고, 건설업체의 경쟁력을 강화하기 위해서는 가격경쟁보다 기술경쟁 확대 필요원칙적으로 국가예산으로 집행하는 공공건설 공사의 입찰에서 가격에 의한 경쟁이 필요하다는 것은 부인할 수 없다.
그러나 공공시장에 존재하는 비대칭 정보(Asymmetric Information) 하에서 꼭 필요한 스크리닝(Screening)을 사실상 포기한 채 모든 입찰자들의 기술능력이 동일하다고 가정한 다음, 투찰 가격에 의해서만 낙찰자를 결정할 경우, 입찰자에 대한 질적 평가가 배제되면서 발주자로서는 결과적으로 부적격한 업체를 낙찰자로 결정하는 역선택(Adverse Selection)이 나타날 가능성이 높아진다.
최저가낙찰제도 하에서는 악화(惡貨)가 양화(良貨)를 구축하는 부작용이 발생한다.
기술력이 없는 업체가 전략적인 저가 투찰을 통해 수주해 연명하고, 또 다른 부실한 업체가 순차적으로 저가 수주함으로써 기술력이 있고 우량한 업체는 수주를 못해 우선적으로 퇴출되는 역설적 효과를 초래할 수 있으며, 결과적으로 시장실패로 나타날 수 있다.
현실적으로 최저가 입찰에 평균 50여개사가 참여하고 있으며, 100억원 이상으로 확대 적용시 100~300억원 규모의 최저가입찰에서는 150여개사가 입찰에 참여할 것으로 예상되고 있으나, 발주기관에서 주관적 심의를 기피하는 경향이 강하고, 저가심의제도가 제 기능을 발휘하지 못하고 있어 입찰 경쟁이 치열해지고, 결과적으로 낙찰률이 크게 하락할 것으로 전망된다.
최저가낙찰제 확대로 인해 정부에서는 일정부분 예산을 절감해 경제적 이익을 얻을 수 있으나, 입찰자간 과당·출혈경쟁으로 인해 예상되는 현실적 폐해가 중소업체에까지 확대되면서 더 큰 사회적 문제점으로 대두될 가능성이 있다.
특히 무리한 저가 낙찰에 따른 납품업체, 장비임대업체, 하도급업체 등에 연쇄적 기업 손실을 초래할 가능성이 존재하고, 비용 절감을 위한 편법·위법·탈법행위 증가로 공공시설물 생산의 사회적 비용 증대가 초래된다.
또한 저가 하도급이 늘어나면서 부실시공의 개연성이 높아지고, 시설물 안전에 대한 위협요인이 증가된다.
아울러 건설근로자에 대한 저임금 구조의 고착화와 기술인력의 산업 이탈 및 외국인 근로자 대체 가속화가 초래되고, 국민소득 2만불 시대에 국내 건설상품의 품질과 성능 향상을 원하는 국민적 기대에 부응하기 어렵다.
특히 최저가낙찰제가 확대될 경우, 그 피해는 대기업보다는 중소기업, 원도급자보다는 하도급자, 수도권 소재기업보다는 지방소재기업의 수익성이 더 악화되고, 피해도 심하게 나타날 것으로 예상된다.
현재도 건설경기 침체로 대·중소기업간, 수도권과 지방간 양극화가 심화되고 있는 상황이다.
그동안 100~300억원 규모의 공공공사는 주로 중소건설업체의 수주 영역이었으나, 최저가낙찰제가 100억원 이상으로 확대되면, 저가사유서 등의 작성이 용이한 대형 업체의 수주가 확대되면서 대·중소기업간 양극화가 더욱 심화될 우려가 높다.
더구나 최근 공공공사의 수주환경이 극히 좋지 않은 가운데, 최저가낙찰제가 확대 적용될 경우, 건설업체의 어려움이 더욱 가중될 가능성이 높다.
이에 시공능력 100위 건설업체 가운데 30여개사가 법정관리 혹은 워크아웃 상태에 있다.
한국건설산업연구원에서 발표한 2011년 건설공사 수주 전망을 보면, 공공부문의 토목공사는 전년대비 15.9% 감소한 34.8조원에 머물 것으로 전망되고 있다.
이와 더불어 민간 부문에서도 부동산 경기침체 등으로 주택사업도 지지부진한 상태이며, 민간투자사업도 최소운영수입보장제도(MRG : Minimum Revenue Guarantee)가 폐지되면서 사실상 신규 투자가 거의 이루어지지 못하고 있는 상태이다.
최저가낙찰제의 확대는 가격경쟁보다 기술경쟁을 중시하고 있는 글로벌스탠더드에 부합하지 않는 문제점도 존재한다.
또한 근본적으로 가격 위주의 입찰제도는 국내 건설업체의 기술경쟁력을 저하시키고, 이는 우리나라 건설업의 국제 경쟁력 저하로 이어질 우려가 있다.
그리고 국내의 가격경쟁시스템에 익숙해질 경우, 해외의 기술경쟁 위주의 입찰에 효과적으로 대응하기 어려워지고, 결과적으로 해외시장 진출에 제약요인으로 작용할 수 있다.
결론적으로 공공공사 입찰에서는 건설산업 내에서 기술력있는 업체를 우대하고, 옥석(玉石)을 가리는 역할이 필요하다는 점을 감안할 때, 가격만을 가지고 경쟁을 유도하는 최저가낙찰제는 바람직한 제도가 아니며, 선진국에서와 같이 가격과 기술력을 동시에 평가할 수 있는 입·낙찰제도가 요구된다.
특히 최저가낙찰제의 적용 대상을 지방중소기업의 수주영역이라고 볼 수 있는 100억원 규모까지 확대하는 것은 바람직하지 않다.
2. 최저가낙찰제의 향후 운용 방향건설산업의 경쟁력을 강화하기 위해서는 중·장기적으로 가격경쟁보다도 기술경쟁을 유도할 수 있는 공사발주 및 입·낙찰 제도를 구상하는 것이 바람직하다.
이를 위해서는 기술력을 갖춘 업체가 시장에서 우대받을 수 있도록 공공공사 입·낙찰 제도를 정비해 나가는 것이 요구된다.
특히 발주자 측에서 권한과 책임을 가지고 입찰자의 계약이행능력이나 기술력 평가를 강화하는 등 보다 우수한 입찰자를 선별하려는 적극적인 자세가 요구된다.
한편, 최저가낙찰제를 운영함에 있어 ‘가격’에만 의존해 낙찰자를 결정하려면, 원칙적으로 입찰자간 기술력에 큰 차이가 없다는 것이 전제되어야 한다.
이를 위해서는 2단계 입찰(Two-step Bidding)을 통해 기술력과 계약이행능력을 평가해 1단계에서 최적격업체를 선별한 후 가격경쟁을 유도하는 방법을 활용할 수 있을 것이다.
한편, 현행 최저가 제도 하에서 ‘가격’ 이외에 ‘저가심사’ 기능을 강화해 실질적인 원가절감이 가능한 입찰자를 우대할 수 있도록 입찰 제도를 구상하는 것이 요구된다.
이를 위해서는 공사원가에 대한 전문가를 양성하고, 저가심의의 전문성과 질적 향상에 상당한 노력을 기울여야 한다.
근본적으로 일정규모 이상 공사에서 최저가낙찰제를 의무화하는 것은 경직적인 규제이며, 공사 특성에 따라 다양한 입·낙찰 방식을 활용하는 것이 필요하다.
미국, 영국, 일본 등 외국의 사례를 보면, 특정 금액을 기준으로 특정한 입·낙찰 방식을 강제하고 있는 사례는 찾아보기 어려우며, 발주자의 판단하에 프로젝트 유형이나 특성에 따라 적합한 입·낙찰 방식을 선별해 활용하고 있다.
국내에서도 300억 미만 공사에서는 지방중소업체의 참여가 많다는 점을 감안해 적격심사낙찰제를 적용해 최소한의 공사원가를 보장하되, 계약이행능력과 가격측면을 종합적으로 평가해 낙찰자를 결정하는 것이 필요하다.
300억원 이상 공사에서는 적격심사제와 최저가낙찰제, 기술제안입찰, 턴키, 대안입찰, 브릿징(Bridging) 방식, 2단계 입찰(Two-step Bidding), CM at Risk방식, 협상에 의한 방식(Contracting by Negotiation), 인센티브방식 등 다양한 입·낙찰방식을 선택적으로 활용할 수 있도록 발주자에게 재량권을 부여할 필요성이 있다.
최저가낙찰제는 단순한 시공기술이 적용되는 대형 공사를 중심으로 적용하는 것이 타당하며, 입찰자의 기술력을 밀도있게 검증하는 체계를 갖춘 후, 저가심사를 강화하는 것이 필요한 것으로 판단된다.
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