계약상대자가 설계와 시공 모두에 책임을 지고 공사를 수행하게 되므로 발주기관의 행정비용이 감소하고, 발주기관과 시공자간 분쟁의 소지가 적다.
또한 설계단계에서부터 민간의 창의적인 아이디어를 반영하고 설계와 시공을 연계하여 고품질의 시설물을 확보할 수 있으며, 설계와 시공의 병행(Fast Track)시 공기단축에도 유리하다.
턴키방식이 다른 입찰방식과 구별되는 가장 큰 특징은 입찰참가자가 기본설계까지 작성하여 입찰에 참가한다는 점이다.
최저가낙찰제나 적격심사제의 경우 발주기관에서 기본설계, 실시설계까지 모두 작성해 시공자만 선정하게 된다.
그러나 턴키방식은 입찰참가자간 설계경쟁이 이루어지기 때문에 발주기관에서 고품질의 설계를 확보하는 것이 가능하다.
또한 대안입찰은 발주기관에서 작성한 실시설계의 일부에 대해 더 나은 설계 대안의 제시를 허용하는 입찰방식으로 기본설계와 실시설계 전부를 제출하는 턴키방식과는 구별된다.
턴키발주는 크게 대형공사 입찰방법 심의, 기본설계 심의 및 실시설계적격자 선정, 실시설계 확정 및 계약체결의 3단계를 거친다.
먼저 발주기관은 당해 공사에 턴키방식 적용 여부를 결정하여 중앙건설기술심의위원회의 심의를 받는다.
현행 법령상 턴키방식은 추정가격 300억원 이상의 대형공사 중에서 고난이도·고기술 공사, 공기단축이 필요한 공사 등에 적용이 가능하다.
중앙건설기술심의위원회에 의한 턴키방식 적용 타당성심사 이후 발주기관은 입찰공고를 하고 입찰참가자는 기본설계까지 작성하여 가격제안서와 함께 입찰에 참가한다.
둘째로 발주기관은 중앙건설심의위원회에 설계심의를 의뢰하거나, 직접 설계자문위원회를 구성하여 설계심의를 진행한다.
설계평가 이후 발주기관은 당해 공사의 특성, 발주목적 등을 고려하여 가장 적합한 입찰자를 실시설계적격자로 선정한다.
이때 발주기관은 설계적합최저가방식, 가중치기준방식, 설계점수조정방식, 가격점수조정방식, 확정가격최상설계방식 중 하나를 적용하여 실시설계적격자를 선정한다.
마지막으로 발주기관은 실시설계적격자가 제출한 실시설계를 심의하여 이상이 없다고 판단되면 당해 설계를 확정하고 실시설계적격자와 계약을 체결한다.
운영 현황 턴키방식은 1996년 ‘턴키 활성화 대책’ 이후 본격적으로 공공공사에 활용되기 시작하여 발주규모 및 건수가 지속적으로 증가하는 추세이다.
턴키공사는 공사금액기준으로 2009년 조달청 발주공사의 약 40%(약 17조)를 차지하는 등 공공공사의 주요 발주방식으로 활용되고 있으며, 특히 4대강 살리기 사업의 경우 약 45%(약 6.9조)가 턴키공사로 발주되는 등 주요 국책사업에서도 큰 비중을 차지하고 있다.
턴키공사의 입찰참가자수는 대개 2~3개 업체로 최저가낙찰제, 적격심사제에 비해 입찰참가가 저조한 것으로 나타나고 있다.
또한 낙찰률(예산 대비 낙찰금액)은 평균 93% 수준으로 나타나고 있다.
문제점 그동안 턴키제도는 입찰담합 및 설계심의위원에 대한 로비 의혹, 높은 낙찰률, 대기업 수주집중 등 운영상의 문제점이 제기되었다.
특히 4대강 사업의 약 45%가 턴키공사로 발주되면서 턴키제도에 대한 국회, 시민단체의 관심이 집중되고 있다.
턴키제도의 가장 큰 문제점은 입찰참가자간 가격경쟁이 미흡하여 높은 비용으로 사업을 추진한다는 점이다.
특히 입찰참가자간 투찰금액 차이가 적고, 낙찰률이 높아 담합의혹이 지속적으로 제기되고 있다.
최근 3년간 조달청 집행 턴키공사 입찰 분석결과 입찰가격 순위 1~2위 업체간 투찰금액 차이가 0.1%미만인 경우가 29.5%, 1%미만인 경우가 56%에 달하는 등 가격경쟁이 극히 저조하다.
또한 평균낙찰률은 93% 수준으로 최저가낙찰제공사의 평균낙찰률 71%에 비해 20%가량이 높다.
물론 턴키공사의 낙찰률은 예산대비 낙찰금액으로 일반적인 의미의 낙찰률(예정가격 대비 낙찰금액)과는 의미가 다르지만 입찰자간 투찰가격의 차이가 미미하다는 사실과 맞물려 고가계약을 체결하고 있다는 비판을 받고 있다.
이렇게 턴키공사의 가격경쟁이 미흡한 원인은 발주기관에서 설계경쟁 위주로 입찰을 진행하기 때문이다.
발주기관은 고품질의 시공물 확보를 이유로 설계점수에 높은 가중치를 부여하는 실정이다.
따라서 입찰참가자는 가격을 일정수준에서 고정하고 설계경쟁에만 치중할 유인이 생긴다.
설계심의위원에 대한 업체들의 로비행위도 중요한 문제점으로 지적되고 있다.
턴키공사는 설계점수가 낙찰에 중요한 영향을 미치는 구조이므로 업체들의 로비 유인이 크다.
정부는 업체들의 로비가능성을 배제하기 위해 설계심의위원 Pool 축소, 설계심의위원 명단 사전 공개 등 지속적인 개선을 추진하였으나 여전히 설계심의과정의 공정성에 대한 불신이 지속되고 있다.
대기업에 수주가 집중된다는 점도 턴키제도의 문제점으로 지적되고 있다.
최근 3년간 턴키공사 낙찰 현황을 분석해 보면 시공능력공시액 기준을 상위 30위 이내의 업체가 대표사 기준으로는 전체공사금액의 92%, 공동수급체 지분 기준으로는 67%를 차지하고 있다.
턴키공사는 입찰참가자가 기본설계서까지 작성하여 제출해야 하므로 입찰참가비용이 다른 발주방식에 비해 크다.
따라서 중소업체들은 기술력 측면에서나, 재정적 측면에서나 턴키입찰에 참여하기 어려운 측면이 있다.
개선방향 【대형공사 입찰방법 심의 강화】 턴키제도는 건설업계의 경쟁력 향상, 고품질 시설물 확보, 공기단축 등의 장점이 있으나 최저가낙찰제에 비해 가격경쟁이 미흡한 측면이 있으므로 대형공사 입찰방법 심의 단계에서부터 턴키공사의 효과성 등을 엄격하게 검토해야 할 것이다.
따라서 대형공사 입찰방법 심의제도를 개선하여 꼭 필요한 공사가 턴키로 발주될 수 있도록 하고, 기술제안입찰, 설계공모 등 대안적 입찰방식을 활성화하는 것이 필요하다.
,b>【가격경쟁 활성화】 턴키입찰시 기술경쟁과 가격경쟁 간 조화가 필요하다.
높은 설계비로 인한 중소업체의 참여 미흡, 높은 낙찰률, 입찰참가자간 담합의혹, 로비문제 등도 근본적으로 설계경쟁이 과다하게 이루어지고 있다는 점에 기인한다.
따라서 공사의 특성 및 발주목적 등에 따라 기술경쟁과 가격경쟁을 조화시키는 것이 필요하다.
설계적합최저가방식 활용 증대, 가중치기준방식의 설계가중치 적용기준 마련 등 과도한 설계경쟁을 방지하고 가격경쟁을 활성화하기 위한 방안 마련이 시급하다.
【설계보상비 지급방식 개선】 입찰참가자수 확대를 위해 설계보상비 현실화도 병행하는 것이 필요하다.
중소업체들이 턴키입찰에 참가하기 힘든 이유가 기본설계 작성에 소요되는 비용 때문임을 고려할 때 설계보상비 현실화를 위한 제도개선이 필요할 것이다.
【담합, 로비 등 불공정행위 방지 장치 마련】 마지막으로 담합, 로비 등 불공정행위 방지 장치를 마련하는 것이 필요하다.
담합, 로비 등 불공정행위를 근절하는 것이 턴키공사에 대한 긍정적인 인식을 제고하기 위한 전제조건이라고 할 수 있다.
입찰담합 적발시 공정거래법상 과징금 처분 및 국가계약법령상 입찰참가자격제한 처분을 엄중히 집행해야 하며, 입찰담합으로 인한 국가의 재정손실에 대한 손해배상소송도 활성화하는 방안을 검토할 필요가 있다.
또한 설계심의위원에 대한 로비행위를 방지할 수 있는 제도적 장치를 마련하고 위원들의 청렴의식도 강화해야 할 것이다.
향후 추진 일정 정부에서는 턴키제도의 종합적인 개선방안을 마련하기 위해 2010년 4월에 기획재정부, 국토해양부, 공정거래위원회, 조달청 등 관계부처 및 민간전문가가 참여하는 ‘턴키제도개선 실무T/F’를 구성했다.
현재 관계부처간 협의를 통해 실현가능한 개선방안을 검토 중에 있으며 개선방안이 마련되는 대로 국가계약 관련 제도개선 심의를 총괄하는 ‘국가계약제도심의위원회’의 검토를 거쳐 건설업계, 학계, 연구계 등 각계의 의견을 종합적으로 수렴할 계획이다.
올 하반기 중으로 턴키제도 개선방안에 대한 공청회 개최 등 관련법령 개정을 추진할 예정이다.
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