한국건설산업연구원(원장 김흥수)은 최근 발간한 해외 원전 건설시장 25% 점유 목표 달성을 위한 국내 원전 건설사업의 발주제도 개선 권고안 보고서를 통해 “세계적으로 인정받는 우리나라의 원전 건설 기술 수준에 비해 입낙찰방식을 비롯한 발주제도는 후진적 틀에서 벗어나지 못하고 있다”고 발표했다.
보고서에 따르면 “품질과 안전, 성능 등을 최우선으로 해야 하는 원전 건설공사의 특성 때문에 선진국은 물론 신흥 국가에서조차 기피하고 있는 최저가낙찰제도가 유독 우리나라에서만 의무 적용되고 있는 것”으로 나타났다.
이복남 한국건설산업연구원 연구위원은 “공공발주자인 한국수력원자력(한수원)이 최저가낙찰제를 의무 적용하는 것은 한수원의 선택이라기보다 기관의 경험 및 전문성과 무관하게 최저가낙찰제를 강제하는 국가계약법 때문”이라고 밝혔다.
즉, 원전 건설은 설계와 시공이 병행되는 패스트트랙 방식을 도입하고 있지만, 현행 국가계약법은 확정되지도 않은 물량에 실시설계 완료를 전제로 하는 최저가낙찰제를 강제하고 있다는 것이다.
이 연구위원은 “설계 및 시공물량 내역서가 확정되지 않은 상태에서 공종별 가격만을 최저가 기준으로 한 낙찰자 선정 방식은 입찰자에게는 설계변경 제한에 대한 부담을 주고 발주자에게는 저가로 인한 품질 및 안전성 확보에 확진을 주지 못하는 문제점을 야기할 수 있다”고 지적했다.
이 연구위원은 “다시 말해 원전 주설비 중 50%가 안전성을 확보하기 위한 설비일 만큼 원전엔지니어링이나 기자재 제작 및 시공 등의 사업자 선정시 검증된 기술력과 실적을 가장 중요시 한다”고 말하고, “그러한 만큼 최저가낙찰제를 적용하는 현행의 원전 공사 발주방식은 개선해야만 한다”고 강조했다.
보고서는 “2030년까지 신규 원전 건설 규모가 460기 정도로 추정될 만큼 향후 가시적인 성장이 예상되는 해외 원전 건설시장의 25%를 점유하겠다는 정부의 거시적인 목표를 달성하기 위해서는 발주기관은 물론 산업체들의 참여폭과 참여 인력이 확대되는 방향으로 발주방식을 개선하는 한편 원전 사업 환경이 다른 다양한 해외 국가와 발주처를 상대로 한 대응력을 높이기 위한 생산구조의 변화가 요구된다”고 분석하고 있다.
원전사업의 특수성이 배제된 국가계약법 상세 설계가 완료되기 전에 확정되지 않은 추정 물량과 추정 가격으로 국가계약법을 준용한 최저가낙찰제를 획일적으로 적용한다.
발주자의 책임성과 재량권이 없는 입낙찰방식 및 과정 : 고도의 기술력, 안정성, 성능 보장이 요구되는 원전사업에서 발주기관의 전문성과 경험에 따른 판단이 개입되지 못하고, 법에 따른 최저 가격 경쟁에 의존한다.
낙찰자 결정지연으로 인한 손실 책임 낙찰자에게 전가될 우려 반복된 유찰사태에도 불구하고 준공일이 변경되지 않았다는 사실은 시공 공기 단축에 대한 부담을 낙찰자에게 전가시킬 개연성이 있다.
원전사업 공사수행 역량기반 협소와 관련해서는 원전 건설 사업 참여자의 확대를 시도하고 있지만, 기존의 국내 원전사업은 대부분 단일공사패키지로 발주되어 제한된 수의 공사계약 실적사만이 존재한다.
노출된 문제점 방치시 예상되는 부정적 결과로는 유찰 사태의 재연, 국가 전력 수급 계획에 차질, 원전 건설 기술의 하향 평준화, 정부의 세계 원전 시장 25% 점유 달성 실패 등이 예상된다.
보고서에 따르면 “해외 원전 건설사업에는 일반적으로 △ ‘EPC’가 주도하는 방식, △ ‘EPCM’이 주도하는 방식, △ ‘발주자＋PMC’가 주도하는 방식, △ ‘주기기공급자’가 주도하는 방식 등이 주로 도입되는데 이들 발주방식에는 가격 중심의 최저가낙찰제는 존재하지 않는 것”으로 나타나고 있다.
또한, “원전 건설은 사회간접시설이나 공공청사건물 등과 달리 다양한 공종, 각종 첨단기술, 안전성, 품질보증 등이 요구되기 때문에 국가 차원의 기술규격이나 인허가 규정을 별도로 운영하고 있는 것”으로 조사됐다.
특히 이 연구위원은 “최근의 요르단 원전 건설공사 수주 실패는 기술 및 가격역량 취약보다 발주제도의 다양성과 생산기반 부족에 있는 것으로 판단될 정도로 국내 원전 발주방식은 낙후되어 있다”고 말했다.
이 연구위원은 “발주제도 및 공사패키지 분리방식 등 원전 건설사업의 발주제도는 △ 발주자 재량권 및 책임성 강화와 독자적인 고유 발주 모델 구축 △ 해외 원전 건설시장 25% 점유 목표 달성을 위한 국내 생산기반 확충 △ 가격 중심인 최저가낙찰방식에서 기술과 가격을 평가하여 최적의 낙찰자를 결정할 수 있는 종합평가제방식 도입 등 기본적으로 3대 원칙 하에서 개선 수립하는 것이 바람직할 것으로 판단된다”고 말했다.
이 연구위원은 “이러한 원칙 하에 발주방식을 개선하여야만 현재와 같은 특수 부문의 독점 업역은 유지하면서도 건설공사 및 사업관리서비스 공급기반을 최대한 확대시켜 정부가 목표하는 해외 원전 건설시장 25%를 점유하는 기반을 갖출 수 있게 될 것”이라고 강조했다.
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