최근 화두가 되고 있는 분리발주 법제화의 대두 배경인 저가하도급, 하도급대금과 자재·장비 대금 및 노임 체불 등 건설시장에서의 불공정 행위가 발생하는 근본적인 원인은 최저가낙찰제, 발주기관의 우월적 지위남용에 따른 공사비 삭감, 공기연장 추가비용 미반영 등 ‘슈퍼갑’인 발주자로부터 원도급자가 제값을 받지 못한 채 공사를 수주하는 것에서부터 비롯된다.
또한, 분리발주 법제화는 건설산업의 특성을 전혀 고려하지 않은 정책으로 행정업무 증가와 공기지연 등으로 인한 예산낭비, 시공의 비효율성 증대로 시설물 품질저하, 하자책임의 불분명 등 각종 문제점을 발생시킬 우려가 있으며, 이와 관련한 학계, 연구기관 보고서 및 언론보도를 통해서도 분리발주 법제화의 여러 문제점이 제기되고 있다.
그리고, 분리발주 법제화는 현행 공사발주방식과 건설생산체계를 도외시 한 채 건설생산 주체 일방 당사자의 무조건적인 희생만 강요하는 방안이며 건설산업 전반의 불합리한 문제들을 근본적으로 해결할 수 있는 방안이 될 수 없다는 게 업계 관계자의 설명이다.
특히, 2차 협력업체인 자재·장비업체와 건설근로자 등 실질적 경제적 약자에 대한 보호와 건설공사 전 과정에서 적정공사비 보장을 통한 생산주체간 상생의 기반조성이 필요함에도, 분리발주 법제화는 생산주체간 갈등만 유발시켜 오히려 건설생산 참여자 간 관계만 악화시키는 결과를 초래시키고 있다.
따라서, 저가하도급, 하도급대금과 자재·장비 대금 및 노임 체불 등 건설산업의 전반적인 부조리를 근본적으로 해결하기 위해서는 ‘원도급자-하도급자-자재·장비업자-건설근로자’ 등 건설생산 참여자 전체가 공생·상생할 수 있고 “제 값 주고 제 값 받아 제대로 시공할 수 있는 공정한 시장질서 토대를 구축”해야 할 것이며, 분리발주 법제화가 경제민주화 대책 이 될 수 없다는 게 관련업계 입장이다.
이번에 정부가 건설현장에서 발생하고 있는 다양한 형태의 불공정 관행을 개선하고 공정한 산업환경 조성을 위해 지난 6월 발표한 ‘건설산업 불공정 거래관행 개선종합대책’ 및 ‘대중소기업 동반성장을 위한 부당단가 근절 대책’에서 제기된 현행 문제점의 개선과 현 하도급 공정거래제도의 철저한 이행을 통해 각종 문제들을 근원적으로 해결해 나가야 할 것이다.<에필로그>
분리발주 법제화의 문제점
발주자 업무증가 및 예산낭비
건설산업기본법상 종합건설업은 계약이행 과정에서 종합적인 계획·관리·조정을 하면서 시설물을 시공하며, 전문건설업체는 종합건설업체의 종합적인 계획·관리·조정하에서 하도급 받은 공종에 대해 시공을 담당한다.
이와 같이 종합건설업체는 발주자의 부족한 공사관리능력을 보완해 최상의 목적물을 완성하는 역할을 담당하고 있다.
그러나, 분리발주체계 하에서는 종합건설업체가 수행하는 종합적인 계획·관리·조정 기능을 발주자가 담당하게 된다. 이로 인해 발주자는 발주자 본래의 업무 이외에 현장관리·감독의 업무도 수행하는 등 불필요한 행정력 낭비를 초래한다.
분리발주에 따른 설계·입찰공고·계약서 작성 등으로 인력 낭비 및 불편을 초래한다. 동일구조물 공사 1건을 발주하면서도 공종별 입찰공고·현장설명·입찰 및 계약 등 업무중복으로 행정비용 증가와 예산낭비를 초래한다.
발주자가 공사관리를 직접 담당하기 위해서는 공사관리팀을 별도 조직해야 하며, 전문적 능력 부족시 총 공사비의 5% 수준에 해당하는 CM 등 외부컨설턴트를 고용해야 하므로 해당공사의 총공사비는 증가한다. 또한, 공종별 전문건설업체가 발주자를 직접 상대하면서 해당 공사비 산정 과정에 관여하게 되므로 설계단가 등이 높아지면서 총공사비의 상승 요인으로 작용한다.
분리발주되는 공종만큼 시방서 작성 및 입찰·계약 등 소위 거래비용이 늘어나고, 이는 전체적인 비용 증가로 이어진다.
아울러, 발주자가 다수 공종의 전문건설업체와 직접계약을 맺을 경우, 발주자가 하도급업체를 직접 상대하면서 발주자에 대해 직접적인 클레임이 가능해 관련 분쟁이 현저히 증가한다. 특히, 발주자와 시공자간의 계약관계가 1회성일 경우에는 분쟁이나 클레임이 더욱 증가한다. 반면, 종합건설업체가 일괄도급시에는 발주자와 시공자 사이에서 종합건설 업체가 대부분의 하도급 관련 클레임을 흡수하는 역할을 담당하게 된다.
발주자 업무증가 및 예산낭비 관련 사례로는 LH가 지난 2009년 분양가 인하방안으로 보금자리주택사업에 직할시공제를 시범실시 했으나, 공기지연 초래, 통합발주 대비 공사비 절감효과가 없음에 따라 중단했다.
발주기관의 관리인력 신규채용 부담증가, 전문건설업체의 역량부족으로 공종간 마찰발생 및 순차공사 방식에서 1개 업체 부도로 공기가 지연됐다. 또한, 통합발주 방식에 비해 공사비 절감효과가 없으며, 하자보수비용을 감안하면 오히려 비용이 증가한다는 이유로 추가 발주를 하지 않고 있다.
직할시공제란 발주자가 전체공사를 직할하면서, 전문건설업체에 공사를 분리발주하는 제도이다.
시공비효율 및 시설물 품질확보 곤란
분리발주시 공종별 시공자가 달라 공종단계별 공사를 효율적으로 연계할 수 없고, 시공관리나 조정이 곤란하다. 공종별 설계도서의 유기적인 검토 미비로 설계서의 불일치가 사후 발견됨에 따라 잦은 설계변경 및 재시공이 불가피해 졌다. 또 공종별 분리발주시 1건 공사임에도 전체 공정계획의 확정이 어렵고, 공정진행의 차이로 공기지연 사례가 빈발하다.
건설공사는 수많은 자재 ·장비 및 인력이 다양한 기술을 활용하여 여러 공종을 거치는 종합산업이지만, 분리발주 체계에서는 공종 간 유기적 관계에 고려없이 도급받은 개별 공종의 완성만을 추구한다. 결국, 목적물의 품질을 크게 저하시킴은 물론 관리체계의 업체별 분리로 인해 시공자 상호간의 연계성 확보가 어렵다.
기술인력 부족으로 감독능력이 불충분한 발주기관의 경우 분리발주로 인하여 공종간 감독이 더욱 어려워지기 때문에 부실공사의 방지나 품질확보에 장애를 초래한다. 공종간 연계시공이 필요한 경우에도 선행 전문공종이 완료될 때까지 기다려야 하므로 발주자 및 시공사에게 불이익을 발생시킨다.
시공비효율 및 시설물 품질확보 곤란 사례로는 지난 1월 세종시 정부청사 물난리는 분리발주 받은 정보통신업체가 천정작업 중 배관을 건드려 이음새가 약화된 것이 원인으로 조사됐다. 분리발주에 따라 공사의 종합적인 공정관리주체가 부재하여 건축·기계·정보통신 등 분리시공 업체 간 공정관리가 제대로 이루어지지 못한 상황에서 누수가 발생한 것이다.
이는, 공정간섭이 주원인으로 건축공사업과 별도로 분리발주 된 정보통신공사 업체가 천정작업 중 배관을 잘못 건드려 이음새가 약화되어 수압을 못 이겨 발생한 것으로 조사됐다.
하자책임 불분명
분리발주할 경우 업체간 현장조직과 관리체계가 분리되어 종합적인 계획·관리· 조정 기능을 할 수 없기 때문에 시공업체간 동일구조물 공사에 대한 책임한계가 불분명하다. 건설공사는 건축구조물이 연계시공 하게 되므로 전문공종별 분리발주 할 경우 사고발생시 부실 또는 책임의 원인 규명이 곤란하며, 하자 발생시 상호 책임 전가로 하자보수가 지연될 우려를 낳고 있다. 나아가 대규모 사고 발생시, 피해자 보상 등 사후처리에 대한 책임 모호는 피해자 구제 등에 장애 요인으로 발생한다.
분리발주는 발주자의 직영시공 형태로서, 부실공사나 공기지연 등에 대해서 세분공종별 시공자인 전문건설업체들에게 책임이 부과되고, 전문건설업체의 이러한 책임 회피시 발주자 리스크가 증가한다. 하자 책임도 각각의 시공자에게 직접 부과되며, 전문공종간 책임 구분이 어려운 복합 하자인 경우 하자 보수가 지체되거나, 분쟁이 빈발하다.
예를 들어 창호와 골조 연접부위에서 누수 발생시, 골조공사의 콘크리트 하자인지, 창호 하자인지, 충전재 실런트와 같은 재료상 하자인지 불분명한 경우가 많고, 발주자가 원인을 지적하더라도 개별 시공자가 이에 동의하지 않을 경우 분쟁발생이 불가피하다.
하자책임 불분명 관련 사례로는 지난 1월 발생한 인천 대정초등학교 강당 준공직후 화재전소 사건 관련, 분리발주로 인한 책임 불분명으로 인천교육청은 손해배상을 전혀 받지 못했다. 인천 북부교육청은 인천 대정초등학교 다목적강당 증축공사를 각 공종별로 분리발주(건축, 소방, 전기, 정보통신, 기계설비)해 준공검사까지 마쳤으나, 20여일 만에 원인 미상의 화재가 발생했고, 발주처는 국립과학수사연구소에 그 원인규명을 의뢰하는 등 화재책임소재 및 원인을 파악했으나, 분리발주에 따른 각 시공업체간 책임소재 불분명으로 화재책임소재 및 원인을 파악하지 못했다.
결국, 인천 북부교육청은 분리발주에 따른 책임불분명으로 소송에 패소하여 화재로 인한 손해배상을 전혀 받지 못했다.
발주자의 선택권 규제
발주방식은 본질적으로 발주자가 선택해야 하는 사항이며, 분리발주의 강제는 예산·공사특성·발주자의 사업관리능력 등에 따라 적절한 발주방식을 선택할 수 있는 여지를 봉쇄했다.
통합발주 또는 분리발주 여부는 소비자인 발주자가 경제성, 편의성, 효율성 등을 고려하여 가장 유리하고 적절한 한 방법을 선택할 수 있어야 한다. 분리발주를 강제하는 것은 발주자의 경제적 기본권인 공사발주 선택권을 침해하는 명백한 규제다.
분리발주로 인해 공사비용이 증가되어 발주자가 필요 이상의 건축비용을 부담하게 됨에도 이를 법률로 강제하는 것은 발주자의 경제적 기본권인 공사발주선택권 및 계약자유 원칙을 침해하는 것으로 명백한 규제에 해당된다.
발주자의 선택권 규제 관련 사례로는 분리발주로 공사를 발주한 미국의 펜실베니아주 발주공무원도 분리발주에 따라 공기연장, 공사비 증가 및 공정 복잡 등 분리발주의 문제점을 제기하면서 발주기관이 가장 효율적인 발주방식을 선택토록 제도 개선을 하는 것이 타당함을 지역신문에 기고(Pittsburgh Business Times, 2005.12.19)했다.
그 문제점으로는 ▲분리발주는 공기와 공사비 증가 뿐 아니라 공정을 복잡하게 만듬 ▲분리발주로 1.5∼.2.6백만불의 추가비용(전체비용의 3∼5%) 발생추산 ▲발주기관이 가장 효율적인 발주방식을 선택할 수 있도록 제도 개선 등이다.
건설근로자 보호 미흡
건설공사에서는 각종 산업재해로부터 근로자의 안전과 생명을 지키는 것이 무엇보다 중요하다.
지난 4월 민주노총 산하 전국건설산업노동조합연맹도 분리발주가 다단계 불법하도급, 임금체불, 퇴직금 및 4대보험 관리부실 등으로 노동자들에게 이중의 고통만 안겨줄 수 있다고 주장한 바 있다.
즉, 각 공종별 시공이 연속선상에서 이뤄지는 가운데 분리발주를 공종별로 하게 되면 품질관리, 산업안전에 문제를 야기하며 공사 수주후 시공참여자(십장)에게 불법 하도급을 하게 되는 전문건설업 페이퍼컴퍼니를 양산할 우려가 있다고 밝혔다.
분리발주로 인한 종합관리 역량이 저하되어 품질 및 안전확보가 더욱 어려워질 것이다. 건설현장에는 공종별로 다수의 건설업체와 근로자가 동시에 작업하는데, 선후공종 또는 인접 공종 간 간섭 등에 대한 전체적인 종합관리가 중요하다. 특히, 생명과 직결되는 산업안전에서는 더욱 절실하며, 산업안전보건법에서도 여러 사업주의 근로자가 동시에 같은 장소에서 작업을 할때는 받드시 안전보건 총괄책임자를 두도록 규정하고 있다.
종합관리자로서 발주자의 역량은 부족하고 건설사업관리(CM)를 활용한다고 해도 본사와 현장에 안전관리 조직을 보유하고 있는 종합건설업체에 비해 미흡할 수 밖에 없다.
아울러, 상기와 같은 문제들은 건설근로자 뿐 아니라 2차 하도급자인 자재·장비업자에게도 동일하게 적용되며, 결과적으로 건설생산체계의 일방당사자인 하도급자만 보호하는 분리발주법제화 제도는 건설근로자, 자재 ·장비업자 등 실질적 취약계층들을 보호를 위한 제도로는 적절하지 않다.
근로자 보호 미흡 관련 사례로 지난 4월 민주노총은 분리발주는 종합적 안전관리가 어려워 산재증가 등 건설노동자들의 안전을 저해하고, 건설근로자 임금체불 등 복지 악화로 경제민주화에 역행하는 등의 이유로 분리발주 법제화를 강력히 반대한다는 의견서를 정부(청와대, 총리실, 국토교통부, 기획재정부) 및 국회에 제출했다.
건설업의 사회적 약자는 일용노동자, 건설기계장비업자 등 건설현장 노동자들이지 전문건설업에 종사하는 사용자들이 아니며, 전문건설업체의 체불, 불법다단계 하도급, 계약서 미작성 등 현안 문제의 해결없이 분리발주를 시행할 경우 이중의 고통만 안겨줄 것이다.
건설업의 생산체계가 각 공종별 시공이 전체적으로 연속선상에서 이루어지므로 분리발주는 품질관리, 산업안전에 심각한 문제를 발생시키고, 그 피해는 국민과 현장 근로자들에게 전가될 것이다.
전문건설업체의 페이퍼 컴퍼니가 기하급수적으로 증가할 것이며, 전문건설업체의 취약한 재정, 관리능력 부재는 임금체불, 퇴직금 및 4대보험 관리 등이 부실화 될 것이고 이는 사회적 갈등만 확산시킬 것이다.
국제 통합발주 트렌드 역행
글로벌 스탠다드에 반하는 시대착오적 발상이다. 대부분의 해외 선진국들은 획일적인 전문공종별 분리발주를 지양하고 단일공사로 통합발주하고 있다. 일부 국가에서 임의사항으로 규정된 분리발주에 대해서도 비효율, 예산낭비, 부정·부패 가능성 등을 이유로 개선 중이다. 이미 해외 선진국에서 그 문제점 및 폐해가 입증되어 폐기된 분리발주를 다시 거론하는 것 자체가 글로벌 스탠다드에 반하는 시대착오적 발상이라는 지적이다.
건설산업의 대외경쟁력 약화를 초래해 해외건설시장 진출에 심각한 저해요인으로 작용한다. 분리발주 법제화시 건설업체의 공사관리·조정능력의 중요성이 증가하고 있는 최근의 해외공사의 트렌드에도 역행한다.
최근의 건설산업 트렌드는 민간발전, 플랜트, 원전건설, 환경 및 신재생에너지 등 고부가가치 사업 위주로 재편되고 있고, 유전개발, 항만·공항 등 사회인프라 등으로 사업분야가 다각화되고 있으며 이러한 사업에는 설계·구매·시공(EPC)통합방식이 이미 보편화되어 있다.
해외공사는 EPC 방식을 활용하는 공사가 대부분으로 계획부터 시공까지 일괄 통합발주 추세이고 최근 국내건설업계의 이라크 재건 프로젝트 신도시 건설공사 수주나 아랍에미리트(UAE) 원전 수주 등에서도 EPC 통합방식을 채택했다.
그동안 우리 건설업계는 국내에서의 공사관리·조정 등 오랜기간의 노하우 및 기술 축적을 통해 EPC 역량을 육성하고 고부가가치 해외건설시장 진출의 발판으로 삼아 왔는데, 분리발주로 인해 이러한 성장여건을 상실하고 우리 건설산업의 대외경쟁력을 약화시키는 원인이 될 수 있다.
또한, 건설업의 수출기여도는 12 .5% 정도로 국가경제 발전에 견인차 역할을 담당하고 있는데, 분리발주와 같은 글로벌 스탠다드에 반하는 제도를 도입해 우리 건설산업의 대외경쟁력 약화시킨다면 해외수주에 차질을 초래하여 정부의 해외건설수주 확대시책에도 반한다.
정부차원에서도 산업경쟁력 제고 및 고부가가치사업 진출 확대, 중소기업 진출 활성화 등의 목표달성을 위해 적극적인 해외수주 지원 활동을 펼치고 있는데, 분리발주 제도 도입은 해외건설수주 확대를 위한 위와 같은 정부의 다양한 시책을 무력화하는 것이다.
2012년 해외건설 수주액은 649억불이었고, 2013년에도 우리 건설업체들이 중동·아시아 등에서 해외건설 수주 확대에 박차를 가해 700~750억불 수주가 전망되고 있는 상황인데, 이는 자동차 260만대, 스마트폰 7,800만대 이상 수출과 맞먹는 경제효과가 있다.
그동안의 관계부처 및 단체 의견
지난 2005년 국무조정실 규제개혁단은 공사의 분리발주제도가 산업발전을 저해하는 등 여러가지 문제점을 발생시킴에 따라 이를 규제개혁과제로 선정하고 제도폐지를 추진한 바 있다.
또한, 국토교통부는 지난 2008년 건설산업선진화방안 초안을 마련해 그해 11월부터 다음해 3월까지 대통령 직속 국가경쟁력강화위원회 주관으로 분리발주제도 폐지에 대해 관련부처 협의를 진행해 2009년 1월 국경위에서는 분리발주제도를 5년후 폐지 여부를 검토하는 ‘재검토형일몰제’로 선정하고 분리발주 제도폐지를 추진한 바 있으며, 또한, ‘제4차 건설산업진흥기본계획에서 전기·정보통신 공사에 대한 분리발주를 임의화해 발주기관이 공사 효율성을 고려해 통합·분리발주 선택 적용하는 방안을 건설산업 효율성 강화 방안으로 제시한 바있다.(2013.2.15)
아울러, 국토교통부는 소방공사 분리발주를 의무화하는 소방시설공사업법 일부개정법률안 의원입법(2013.4.15 이명수 의원, 2013.4.24 서병수 의원)에 대해 ▲발주자의 선택권을 과도하게 제한하는 反시장적인 규제 ▲공기지연, 공바비 증가 등 시공효울 저하 초래 ▲하자책임 모호, 신속한 보수 곤란 등 안전성 저하 유발 ▲발주자의 선택권을 보장하는 것이 글로벌 스탠다드 등의 소방분리발주의 문제점을 이유를 들어 지난 5월에 안전행정위원회에 반대의견을 제출했으며 다만, 국토교통부와 기획재정부는 국정과제로 채택된 분리발주 법제화에 대해서는 지난달 14일 관계부처 합동으로 발표한 ‘건설산업 불공정 거래관행 개선 종합대책’에서 분리발주 법제화는 이해당사자, 관계부처 등간의 충분한 논의를 거쳐 방안을 마련할 예정임을 표명했다.
한국토지주택공사, 한국수자원공사, 한국철도시설공단, 한국도로공사 등 국토부 산하 4대 공사는 지난 4월 기획재정부의 분리발주관련 4대공사 의견수렴 회의시 대부분은 분리발주 법제화는 문제가 많다는 의견을 제시했다.
서울메트로는 역사환경개선 사업을 추진하면서 ▲6개분야 이상의 업체가 참여함에 현실적으로 건축분야 통합관리의 어려움 발생 ▲업체간 상호 비협조에 따른 분쟁 및 마찰 발생 ▲책임의식 결여 및 상호 책임 전가 등과 같은 사업 추진상 문제점이 발생했으며 이로 인해, 공사품질 저하, 현장관리, 안전사고 및 승객피해발생 등이 야기되는 바, 이에 대한 해소를 위해 통합발주 즉, 단일업체가 공사를 수행할 수 있는 방안에 대한 검토 요청했다.
민주노총 전국건설산업노동조합연맹은 분리발주 법제화는 종합적 안전관리가 어려워 산재증가 건설노동자의 안전을 저해시키고, 건설근로자 임금체불 등 복지약화로 경제민주화에 역행하는 제도로 분리발주법제화에 강력 반대한다는 입장이다.
지난 4월 “사회적 취약계층인 건설노동자 대책없는 일방적 공공공사 분리발주 조기시 행은 중단되어야 한다”는 ‘공공공사 분리발주 시행 중단 의견서’를 청와대, 기획재정부, 국토교통부 등에 전달하고, 각 의원실을 방문해 분리 발주 법제화 반대의견을 전달했다.
해외 사례
해외분리발주 규정
美國의 공공공사 발주는 연방정부 및 대부분의 주에서 설계·시공분리방식 하에서 통합발주(Single Contract, 단일계약)가 원칙으로 우리나라와 크게 다르지 않다.
더구나 최근에는 설계와 시공까지 통합 발주하는 디자인빌드(Design-Build) 방식이나 종합건설업체가 설계부분까지 관여하는 시공책임형 건설사업관리(CMat Risk) 방식이 확대되고 있는 추세이다.
다만, 예외적으로 뉴욕주, 펜실베니아주, 일리노이주, 뉴저지주 등 4개주에서 분리발주 규정을 운영하고 있다. 뉴욕주의 분리발주 규정에 따르면 공사예정원가가 500,000달러 이상인 공공건물의 건축, 재건축·개조공사 중 배관·가스설비, 난방·공조·에어컨, 전기·조명시설에 한해 분리발주로 규정해 놓고 있다.
그러나, 이러한 분리발주 의무 규정은 많은 비판을 받고 있다. 미국국립경제연구소(NBER)의 연구결과 분리발주제도는 평균 8%의 건설비 상승을 가져온 것으로 나타났으며, 공기는 통합발주된 공사에 비해 평균 2배가 소요된 것으로 나타났다. 뉴욕주 학교위원회는 2004년 분리발주로 인해 고등학교 건설비가 2,800만 달러가 추가로 지출되었음을 발표하며, 학교공사에 대하여는 분리발주 규정 적용을 배제해 줄 것을 지속적으로 요청했다.
이러한 논란을 고려해 뉴욕주에서는 2008년 분리발주 규정의 대상 공사를 5만불 이상에서 50만불 이상으로 10배 이상 높여 크게 완화한 바 있다.
미국의 발주기관 공무원도 분리발주의 문제점을 ▲분리발주는 공기와 공사비 증가 뿐 아니라 공정을 복잡하게 만듬 ▲분리발주로 1.5∼2.6백만불의 추가비용(전체비용의 3∼5%) 발생추산 ▲발주기관이 가장 효율적인 발주방식을 선택할 수 있도록 제도 개선 등을 제기했다.
日本 건설프로젝트의 일반적인 발주방식은 우리나라와 같이 시공단계에서 종합건설업체가 원도급자가 되는 일식도급방식으로서 통합발주가 원칙이며, 분리발주는 예외적인 권장사항에 불과하다.
일본의 건설공사 업종 분류와 체계는 단일법에 의한 일관된 체계를 가지고 있다(전기, 정보통신, 소방공사업도 건설업에 포함) 일본에서는 전통적인 설계시공 분리에 따라 원도급자에 일임하는 통합발주가 주된 발주방식이며, 분리발주는 예외적 권장사항에 불과한 실정이다.
英國에서의 전통적인 계약형태는 통합발주이며, 시공상의 부실이 발생하면 발주자는 주계약자에게 법적 소송을 제기할 권한이 주어지고, 주계약자인 종합건설업체는 하도급자에게 소송을 걸 권한이 있다.
영국왕립적산협회(RICS)의 조사결과에 의하면 설계시공일괄발주를 포함해 종합건설업체를 활용하는 통합발주가 70% 이상을 차지한다. 이 가운데 종합건설업체가 시공뿐만 아니라 설계까지 일괄도급하는 설계시공 일괄방식으로 발주된 공사가 금액기준으로 30~40%를 점유하고 있다.
종합건설업체에게 일괄책임을 부여하는 방식 이외에 종합건설업체에게 단순히 관리책임만을 부여하고, 시공의 각 부분은 원도급자와 하도급계약을 맺은 일종의 전문건설업자에게 주어지는 관리계약 방식(MC)이 등장하기도 했으나, 활용율은 매우 미미한 상태이다.
그 이유는 MC계약에서 계약상의 피해에 대한 책임은 발주자와 전문건설업자 사이에 분산되며, 관리계약자는 법적으로 전문건설업자의 부주의로 일어난 피해에 대해 책임이 없으나, 발주자 측에서 계약상의 위험부담을 관리계약자에게 전가하기 위하여 많은 조항을 변경했고, 결과적으로 MC계약이 통합발주계약과 유사하게 변질되었기 때문이다.
독일의 경우 민간공사는 통합발주가 원칙이며, 공공공사는 일부 분리발주를 하고 있다. 그런데 우리나라와 다른 점은 마이스터를 중시해 노무 시공을 담당하는 작업반장이나 기계 시공을 담당하는 장비업자에게 직접 발주하는 형태로 볼 수 있다. 분리발주시, 각 세부 공종간의 조정을 발주자가 실시할 필요가 있어 발주자의 인력배치 등 부담이 매우 크다.
요컨대, 독일의 분리발주 형태는 우리와 같이 전문건설업체가 아닌 마이스터(작업팀장, 반장)에게 직접 발주하는 형태로서 전통적인 중소기업 보호차원으로, 업역 보호차원이 아니므로 우리나라와 같은 선상에서 비교가 불가하다.
해외사례의 시사점
해외 사례는 종합건설업체를 활용하는 통합발주가 글로벌스탠더드이며, 미국, 일본, 영국 등 대다수의 국가에서 일반적인 발주방식으로서 통합발주를 채택하고 있다. 미국, 일본 등에서는 전기, 정보통신공사 등도 일괄하여 통합발주하는 사례가 많으며, 따라서 우리나라보다 훨씬 강력한 통합발주 방식을 채택하고 있는 것으로 판단된다. 원도급자에게 직접시공 의무를 강화하고 있는 특성이 발견된다.
미국 등의 사례를 보면, 시공분야의 통합발주 뿐만 아니라, 최근에는 디자인빌드, 시공책임형 건설사업관리 등의 발주방식이 확대되면서 설계와 시공까지 통합해 발주하는 경향이 증가하고 있다.
미국이나 일본 등의 사례를 보면, 만약 분리발주를 허용할 경우에도 공사 이행이나 하자 책임이 분명한 공종으로 제한하고 있으며, 이는 전기공사나 정보통신공사가 분리되어 있으나 건축이나 토목공사는 통합발주가 이루어지고 있는 우리나라의 환경과 매우 유사하다.
미국의 일부 주에서 이루어지는 분리발주는 소위 다중시공계약 방식으로서, 전기공사 등에 한해 분리발주를 허용하는데, 이 경우에도 건축·토목공사는 세분공종별로 분리발주를 허용하지 않고 통합 발주하고 있다.
일본은 전기설비 등 일부 공종에 한해 분리발주를 허용하고 있으나, 공공공사에서 건축/토목공사의 분리발주는 거의 발견되지 않는다.
유럽의 경우 독일은 민간공사는 통합발주가 원칙이며, 공공공사는 일부 분리발주를 하고 있으나, 일반적인 분리발주와는 성격이 다른 것으로 판단된다.
독일의 경우 우리나라의 전문건설업종 형태로 분리발주 된다고 볼 수 없고, 이스터의 존재를 의식하여 실제 시공단위인 작업반장 혹은 팀장이나 비업자에게 직접 발주하는 형태로 볼 수 있다.
결국, 분리발주의 허용 여부는 각 국의 건설산업 성장 과정, 발주자와 종합건설업체, 전문건설업체의 시공능력 및 공사관리능력 등을 종합적으로 판단하는 것이 요구되나, 시공 분야를 세세공종으로 분리해 발주하는 것은 효용성 문제로 미국의 사례를 볼 때 거의 활용되고 있지 않은 방식이다.
분리발주 법제화 반드시 再考(재고)돼야해외 사례
분리발주 법제화는 각 공종간 유기적인 상호협력을 통한 효율적인 시공이 필수불가결한 건설산업의 특성과 본질을 간과한 것으로서, 유기적인 종합산업으로서의 건설산업의 발전을 저해할 우려가 있다.
또한, 계약사무 폭증·공기지연으로 인한 국가예산 낭비, 시공의 비효율성으로 인한 시설물 품질저하, 하자보수 지연에 따른 국민불편 초래, 글로벌스탠다드 역행으로 인한 건설산업 경쟁력 약화, 이에 따른 해외수주 확대시책 역행 등 각종 문제점을 야기 시키고 해외사례도 대부분의 선진국에서는 분리발주가 아닌 통합발주를 원칙으로 하고 있다.
하자책임 구분이 용이하고 공정관리에 지장이 없는 등 특별한 경우에 한해 예외적으로 분리발주를 허용하고 있는 것이 일반적이다. 따라서, 각종 부작용만 초래하는 분리발주 법제화는 반드시 再考(재고)되어야 한다.
한편, 분리발주 법제화는 저가하도급, 하도급대금과 자재·장비 대금 및 노임체불 등을 해결할 수 있는 근본적인 방안이 될 수 없으며, 정부가 발표한 ‘건설산업 불공정 거래관행 개선 종합대책’ 및 ‘대중소기업 동반성장을 위한 부당단가 근절대책’에서 제시한 현 제도의 문제점 개선과 현행 하도급 공거래제도의 철저한 이행을 통해 ‘발주자-원도급자-하도급자-자재·장비업자 및 건설근로자간 “제값 주고 제값 받아 제대로 시공” 할 수 있는 공정한 시장질서의 토대를 구축하는 것이 불공정 하도급 문제를 근원적으로 해결 할 수 있는 해법이 될 것이다.
<자료출처 - 대한건설협회 ‘분리발주 법제화 경제민주화 대책 될 수 없다!’>
