등급제한 입찰의 적용 확대 방안◇지자체 발주 공사에서 등급제한입찰 ‘확대’ = 현행 지방계약법 시행령 제21조에서 등급제한제도의 근거 규정은 마련되어 있으나, “등급별 유자격자 명부 등록 및 운용기준”과 같은 세부 예규가 없는 상황이다.
즉, 등급별유자격자명부를 시·도지사가 만들도록 규정하고 있는데, 현재 그 규정을 제정한 지자체가 거의 없어 조달청에서 발주하는 경우라도 지자체 발주공사는 원칙적으로 등급제한 제도를 적용치 못하고 있다.
다만, 현재 행정안전부와 조달청 간에 협의해 최저가낙찰제 대상 공사(300억원이상)는 조달청이 마련한 저가심사기준과 PQ심사기준을 적용하고 있는데, 그 PQ기준에서 PQ 신청자의 자격을 시공능력공시액 또는 등급을 적용할 수 있도록 하고 있어, 예외적으로 300억원 이상 공사에 조달청 등급 기준을 적용하고 있다.
지자체에서 별도로 등급제한입찰을 요청하지 않더라도 조달청에서 등급제한으로 발주하는 방법을 강구할 수 있으나, 현행 지방계약법령 및 관련 예규에서 조달청 위임 발주에 관한 구체적인 규정이 미비한 실정이다.
지방계약법 시행령 제21조에 공사를 성질별·규모별로 유형화해 이에 상응하는 입찰제한기준을 정하고, 이를 미리 지정정보처리장치에 공고해 입찰참가적격자로 하여금 등록을 신청하게 할 수 있도록 규정되어 있다.
그러나 동 규정은 당해 공사의 계약 사무를 위임받거나 위탁받은 중앙행정기관의 장이 공사를 성질별·규모별로 유형화해 이에 상응하는 경쟁 제한기준을 정한 경우, 동 기준에 따라 입찰을 실시할 수 있도록 허용하는 규정은 아니다.
지자체 발주 공사에서 등급제한을 적용할 수 있는 방안은 각 지자체가 현행 지방계약법 에 따라 등급제한기준을 운용하던지, 혹은 각 지자체가 등급제한기준을 운용하되, 운용하지 않는 기관은 조달청기준을 적용할 수 있도록 행정안전부 예규 등에 규정하는 것이 요구된다.
지자체의 별도 요청없이도 조달청에 위임 발주하는 지자체 공사에 대해 등급제한 발주가 가능토록 하기 위해서는 지방계약법 시행령 제21조 및 관련 예규(예를 들어 지자체 입찰 및 계약집행기준 등) 개정이 필요하다.
즉, 지방계약법 규정에도 불구하고 당해 공사의 계약 사무를 위임받거나 위탁받은 중앙행정기관의 장은 공사를 성질별 규모별로 유형화해 이에 상응하는 경쟁제한기준을 정한 경우, 동 기준에 따라 입찰을 실시할 수 있도록 개정하는 것이 필요하다.
◇입찰제한조건의 중복제한 금지 ‘개선’ = 등급 제한은 도급한도액·시공능력 또는 당해 공사와 같은 종류의 공사실적, 특수한 기술 또는 공법 등으로 제한할 경우, 중소업계가 불리해지는 것을 방지하기 위한 제도이다.
이에 따라 등급제한입찰 제도는 기술이나 실적, 지역제한경쟁 입찰사유(국가계약법 시행령 제21조)에 해당되지 않는 경우, 주로 기술적 난이도가 낮은 공사에서 상당히 제한적으로 적용되면서 중소건설업체의 물량 확보에 기여하지 못하고 있는 경향이 존재한다.
등급제한입찰을 활성화하기 위해서는 제한경쟁 사유를 중복적으로 적용하여 입찰자격을 제한할 수 있도록 허용하는 것이 필요하다.
예를 들어 실적제한과 등급제한을 동시에 적용할 수 있도록 한다.
또 등급제한과 더불어 기술보유 제한이나 실적제한 등을 중복적으로 제한하는 것이 가능할 경우, 고난도 공사에서도 등급제한입찰을 적용하는 것이 가능하게 되므로 등급제한입찰을 널리 적용할 수 있는 기반이 마련될 수 있다.
다만, 등급제한 대상공사는 비교적 난이도가 낮은 일반적인 공사를 대상으로 하고 있으나, 현행 규정상 실적제한 공사는 ‘조달청 시설공사 실적에 의한 경쟁입찰 집행기준’ 제2조에 규정된 것처럼 동일 실적이 없을 경우 공사이행이 불가능할 정도의 극히 제한된 고난이도 공사나 지역에 한해 집행토록 규정되어 있다는 점을 고려할 때, 실적제한 +등급제한으로 중복 제한할 경우 입찰참가자수가 크게 축소될 가능성이 있다.
◇PQ 대상 가운데 기술이 일반화된 공사는 등급제한입찰 ‘허용’ = PQ 대상 공사 가운데 공종의 난이도를 감안하여 관련 기술이 평준화·일반화된 공사에 대해는 발주자 판단하에 등급제한경쟁을 적용하는 것이 가능하도록 개선해야 한다.
해당 등급 업체의 수주 비율 확대◇등급제한시 원칙적으로 해당 등급업체만 입찰에 ‘참여’ = 해당 등급 내에서 기술력이 우수한 업체를 보호하기 위해서는 부적격업체가 실적이 우수한 상위 업체와의 인위적인 공동도급을 통해 입찰에 참여하는 행위를 제한하는 것이 필요하다.
원칙적으로 등급제한 입찰에서는 해당 등급내 업체만 입찰에 참여토록 유도하는 것이 요구된다.
시공실적도 부족하고 경영상태가 불량함에도 불구하고, 상위등급과의 공동도급(Joint Venture)를 통해 공사를 수주하는 행태를 방지하는 것이 요구된다.
단, 등급제한 발주공사에 대해 다른 등급업체는 공동도급 구성원으로도 참여할 수 없도록 규제할 경우, 아래와 같은 문제점이 존재한다.
상위 등급 업체에 의한 수주 잠식은 방지할 수 있으나, 역으로 해당업체도 하위등급에 배정된 공사에는 공동도급 구성원으로도 참여할 수 있는 기회가 봉쇄된다.
이렇게 되면 등급제한 발주공사는 해당 등급 업체가 100% 수주하게 되지만 동일 등급내 업체중 실적을 상대적으로 많이 보유하고 있는 등급내 상위 업체만 혜택을 본다.
실적이 부족한 등급내 하위 업체는 하위 등급으로 배정된 공사에 공동도급 구성원으로도 참여할 수 없게 되어 불만이 나타날 수 있다.
또한 공공공사의 입찰참가자격을 등급별로 철저하게 칸막이 식으로 봉쇄하는 것이 되어 시장의 자율성을 상당히 제약할 우려가 있다.
그러나 원칙적으로 등급제한의 도입 취지를 고려할 때, 해당 등급 공사는 해당 등급업체가 수주하는 비중을 높일 필요성이 있으며, 기술력이 미흡한 해당 등급업체가 인위적으로 상위 업체와 공동도급하는 사례를 줄이려는 노력이 필요하다.
◇등급 배정 공사 규모의 하향 ‘조정’ = 시공경험평가에서 만점 업체가 적은 이유는 해당 등급 업체의 시공능력에 비하여 해당등급공사 규모가 높게 배정되는 경향도 영향을 미치고 있다.
이와 같이 현행 등급별 공사 배정 규모가 다소 높은 것으로 인식되고 있으므로 등급별 배정공사 규모를 하향 조정하는 대신, 해당 등급공사에서는 원칙적으로 해당등급업체만 입찰에 참여할 수 있도록 해 해당 등급내 업체간에 경쟁을 활성화하는 입찰 제도를 구상하는 것이 요구된다.
◇타 등급과 공동도급 허용시 상위 1등급 이내로 ‘제한’ = 등급제한입찰에서는 원칙적으로 해당 등급업체만 입찰에 참여하도록 하되, 해당등급업체만 공동수급체를 구성하도록 할 경우, 해당 등급내 상위 업체에만 수주가능성이 커지는 부작용이 발생할 수 있다.
따라서, 현행과 같이 상위 업체와의 공동도급을 일정 부분 인정할 필요가 있다.
만약, 해당 등급에 실적보유업체가 매우 적을 경우에는 불가피하게 공동도급을 허용하더라도 상위 1등급 이내 업체에 한해 공동도급을 허용할 필요가 있다.
다만, 하위 업체와의 공동도급에는 제약을 둘 필요성은 없다.
이는 비교적 실적 등을 갖춘 업체가 낙찰받을 수 있도록 규제한다는 측면에서 바람직하다.
◇시공경험평가 만점기준 변경 및 ‘완화’ = 현행 최저가낙찰제 등급제한공사에 적용되고 있는 ‘계단식’ 시공경험평가 만점기준을 개선하여 적격심사낙찰제 등급제한공사에 적용되고 있는 ‘비율식’ 시공경험평가만점기준으로 변경하는 방안을 검토할 필요가 있다.
현행 적격심사낙찰제 등급제한입찰에서 적용되는 시공경험평가 만점 기준을 완화하거나, 공동도급시 실적합산 방식을 개선하는 방안도 필요하다.
최근 조달청에서는 실적인정비율을 개정한 바 있는데, 공동수급체 구성원별 실적에 시공비율을 곱하던 것을 해당 등급 이하 구성원에 대해서는 실적을 그대로 인정하는 식으로 개정한다.
예를 들어, 대표자가 3등급일 경우 3등급 이하인 공동수급 구성원 업체가 실적 300억원이고 참여지분비율이 20%일 경우 기존에는 60억원(300억·20%)만 했으나 현재는 300억원 전체를 인정하고 있다.
◇해당 등급 업체의 참여비율이 높을수록 가점 ‘부여’ = 일부에서는 해당 등급업체(하위 등급업체 포함)의 최소 참여지분을 현행 50%에서 70%로 확대하는 방안이 제시되고 있다.
다만, 해당 등급업체의 최소 참여비율을 70%로 상향 적용할 경우, 현행 조달청 적격심사세부기준 제3조①2다230) 및 공사입찰특별유의서 제4조제3항31)으로 인해, 그 기대 효과가 제한을 받을 수 있다.
따라서 등급제한입찰시는 시공능력공시액 적용을 배제하는 내용을 명시할 필요가 있다.
그러나 이 방식은 공동수급체 구성에 관한 업체의 자율성을 침해할 수 있고, 자칫 등급내 상위업체간의 공동수급체 구성으로 인한 독과점 현상이 발생할 우려가 있다.
따라서 해당등급업체의 최소참여지분은 50% 정도로 유지하는 것이 바람직하며, 필요하다면 해당등급업체가 50% 이상 지분을 갖게 될 경우, 해당등급업체의 참여지분이 높을 수록 PQ나 실적 평가에서 가점을 부여하는 것이 가능할 것이다.
등급 구분의 합리화 방안◇등급 구간의 구분 기준 = ‘실적’에 대한 배려 필요 = 현재 등급 구분은 시공능력평가액을 기준으로 하고 있는데, 시공능력평가액 산정시 실적평가액이 차지하는 비중이 40~50%에 불과하여32) 동일 등급으로 편성되었더라도 업체간 보유 실적에 편차가 많다.
예를 들어 실적이 부족한 상태에서 ‘시공능력평가액’이 높게 산출되어 상위 등급으로 분류될 경우, 등급제한 상태에서 적격심사낙찰제나 PQ심사를 받게 되면, 실적 점수가 낮아 해당 등급공사 입찰에 참여하기 어려운 업체가 많다.
또한, 시공능력평가액 산정시 ‘실적’ 이외에 경영 상태나 기술능력, 신인도 등이 가산되면서 시공능력평가액이 해당 업체의 실제 시공능력보다 높게 산출되는 경향이 있으며, 결과적으로 시공능력보다 규모가 큰 공사가 배정될 수 있다.
이에 따라 등급제한입찰에서 유자격자 등급을 구분하는 기준으로서 ‘시공능력평가액’보다는 ‘최근 3~5년간 실적’을 활용하는 방안이 대두되고 있다.
그러나 시공능력평가액 대신 ‘실적’을 기준으로 등급을 분류할 경우, 등급내 업체간 보유실적 편차는 작아지는 반면, 업체수의 편차가 커질 우려가 있다.
예를 들어 현행 기준 하에서 실적으로 등급을 구분할 경우, 1등급은 30개사로 줄어들고, 2등급은 500개사로 늘어나는 등 업체수가 특정 등급에 집중되면서 입찰참가 기회가 편중되는 문제가 발생할 수 있다.
또, 최근 수년간 실적이 부족한 업체는 등급별 유자격자 명부 편입이 아예 어려워져 중소건설업체의 수주 기회를 확보하고 건설업체의 균형 발전을 도모하려는 등급제한입찰의 도입 취지가 퇴색될 우려가 있다.
입찰에 있어 실적을 충족시키는 업체는 증가할 수 있으나, 역으로 동급 업체간 기술자수나 경영능력 등에 차이가 발생할 가능성은 높아진다.
나아가 시공능력평가액 대신 최근 ‘3~5년 실적’으로 등급을 구분할 경우, 현 시공능력평가 제도의 실효성에 대한 논란을 초래할 수 있다.
등급제한입찰은 업체 규모에 따라 등급을 구분해 입찰 참여를 제한하는 것이므로 원칙적으로 시공능력평가액과 같이 업체의 잠재적 능력(Potential Capability)을 기준으로 구분하는 것이 바람직하나, 동일 등급업체간 실적 편차가 심할 경우에는 실적평가액을 기준으로 등급을 구분하는 것도 고려해 볼 수 있다.
현행 시공능력평가액을 활용하여 등급 구분시에는 시공능력평가액과 상관없이 등급내 업체들의 실적 분포 실태 등을 감안해 각 등급별 배정 공사의 상·하한 범위를 결정하는 방안도 고려할 수 있다.
또, 현실적으로 ‘실적’에 대한 가중치를 높여 새롭게 작성한 시공능력평가액을 활용해 등급을 구분할 수도 있을 것이다.
◇등급 구간의 지나친 세분화는 곤란 = 등급 구간을 너무 세분화할 경우, 등급간 공사물량 또는 수주 비중의 형평성 문제가 대두될 수 있기 때문에 균등한 수주 기회 부여를 우선적으로 고려해야 한다.
등급을 세분화할 경우, 동일 등급내 상·하위 업체간 갈등이 다소 완화될 수 있을 것으로는 생각되나 근본적으로 문제가 해결된다고 보기 어렵다.
예를 들어, 3등급 상위 업체는 3등급 하위 업체보다 수주에 유리하기 때문에 2등급 하위로 올라가는 것을 기피하는 문제 등은 여전히 존재할 것이다.
또한 등급을 세분화할 경우, 가장 우려되는 점은 등급별 공사물량의 형평성을 유지하기가 현재보다 더 어려울 것으로 예상된다.
따라서 최근 조달청에서 개정한 7개 등급 체계가 적정한 것이다.
◇수요기관별로 자체적인 등급 구분 확대 = 등급 구분이 경직적으로 운용될 경우, 특정 등급에 물량이 집중되거나 해당 등급상위 업체가 유리하다는 문제점이 지적된 바 있다.
이러한 문제의 해결 방안으로서 발주자가 입찰자의 등급을 인위적으로 부여할 것이 아니라, 발주자가 발주공사 구간과 등급을 정한 후, 입찰자가 자유스럽게 자신의 등급을 선택하는 방안을 고려할 수 있으나33), 이 경우 대부분의 업체가 자신의 실적과 낙찰 가능성 등을 고려해 등급을 하향해 등록할 우려가 높으며, 이는 중소건설업체 보호라는 등급제한입찰제도의 취지에 역행하는 결과를 초래할 수 있어 현실적이지 못한 것이다.
외국 사례 등을 고려할 때, 본질적으로 지자체 등 수요기관별로 등급 구분을 달리 운용하는 것을 제한할 이유는 없다.
예를 들어 지자체마다 등록된 업체 규모와 발주하는 공사 규모가 다를 수 있기 때문에 등급제한입찰을 활성화하기 위해서는 원칙적으로 등급별 경쟁제한기준을 지자체별로 각각 제정·운영하는 것이 필요하다.
현행 법령을 보더라도 지방계약법 시행령 제21조(공사의 성질별, 규모별 제한에 따른 입찰)에 의거, 특별시장·광역시장·도지사·특별자치도지사는 공사를 규모별로 유형화해 이에 상응하는 등급별 경쟁제한기준을 정해 시행할 수 있다.
현재 등급별 경쟁제한기준을 정해 시행하고 있는 지자체는 서울과 제주도이며, 2개 지자체의 등급별 경쟁제한기준은 조달청 등급운용기준을 준용하고 있다.
그 외 지자체는 등급별 경쟁제한기준을 시행하고 있지 않다.
다만, 지자체 공사의 발주 규모가 대부분 지역의무공동도급 대상 규모이므로 지역업체의 수주 물량 확보에는 큰 영향이 없을 것이다.
따라서 지자체별로 등급별 제한경쟁기준을 제정해 운용하는 것을 규제하지 않되, 현실적으로는 가능하다면 조달청과 동일 등급 기준을 활용하는 방안을 강구하는 것이 바람직하다.