건설協 조준현 실장, “건설업 생산체계에 부합되지 않는 사생아다” 전문協 이상돌 부장, “상생 협력의 새로운 생산체계를 구축하는 선진화된 제도”행정안전부는 주계약자 공동도급제도가 지자체에서 처음으로 전면 실시되는 점을 감안해 주기적으로 모니터링하고, 제도 시행과정에서 나타나는 미비점을 지속적으로 보완해 나갈 것이라고 계획을 밝힌 가운데, 이와 관련 지난 5일 광화문 정부중앙청사에서 한국지방계약학회 주최, 행정안전부, 한국지방재정공제회, 대한전문건설협회 후원으로 ‘예산절감 및 품질제고를 위한 지방계약제도 개선방안’을 주제로 학술대회가 개최했다.
이날 학술대회의 주제 중 ‘주계약자 공동도급제도의 발전방안’ 에 주제발표와 함께 관련업계의 협회들 간 첨예한 대립과 열띤 토론이 이뤄졌다.
주계약자공동도급에 대해 종합건설업체와 전문건설업체가 컨소시엄을 이루어 입찰에 참여하는 방식인 ‘주계약자 공동도급제’가 지난 1월12일부터 모든 지방자치단체에 전면 시행됐다.
전문건설업체는 종전의 하도급 지위가 아닌 원도급자의 지위를 갖고 공사에 참여할 수 있게 된 것이다.
‘주계약자 공동도급제’는 2억 이상 100억원 미만 공사를 대상으로 한 관급공사에서 적용된다.
행정안전부는 지난 2009년 2월부터 12월까지 16개 지자체를 대상으로 시범운영 실시한 결과로 “기존의 원·하도급 시공방식의 고질적 문제가 크게 해소된 것으로 나타나고 있다.
”고 밝혔다.
즉, 발주기관이 기존 하도급자인 전문건설업자에게 공사대금을 직접 지급함으로써 인건비·장비임차료 등의 체불사례나 어음지급 사례가 사라지고, 단일 직접시공 구조는 불공정하도급 관행을 줄어들게 하는 효과와, 하도급자 선정에 따른 부정·비리 등이 해소된 것으로 판단됐다는 것이다.
또, 기존 하도급자 지위인 전문건설업체가 계약상대자의 지위로 직접 시공에 참여해 다단계 하도급에 따른 시공비용의 감소를 해소함으로써, 공사의 생산성이 향상되고 부실시공이 방지될 것으로 기대했다.
그리고 낙찰자 결정과정에서 종합건설업자 외에 전문건설업자까지 시공능력 등을 평가함으로써 기술력과 시공능력을 갖춘 종합·전문건설업체간 컨소시엄이 구성되도록 유도해 시공품질의 향상을 도모할 것으로 판단했다.
지난 1월부터 모든 지자체에 시행된 주계약자 공동도급제도의 주요 개선 내용은 종합·전문건설업자간 공동수급체 구성에 따른 시공분담의 불분명 등에 따른 분쟁의 소지를 없애기 위해 공동수급체 구성원 수는 원칙적으로 3개사 이내로 하되, 공사의 특성상 필요한 경우에는 5개사 이내까지 가능하도록 했고, 주계약자의 권한약화에 따른 공사의 지연 등을 방지하기 위해 종합건설업자인 주계약자는 원칙적으로 시공비율이 가장 높은 건설업체가 담당하도록 했고, 주계약자에게 시공의 종합관리·조정권한을 부여했다.
또, 하자보수 의무는 원칙적으로 시공에 참여한 해당 구성원이 책임지되, 구성원간 하자구분이 곤란한 경우에는 시공에 참여한 구성원이 연대책임지도록 했다.
낙찰자 결정은 최저가로 입찰한 자 순으로 적격심사를 실시, 심사결과 95점 이상인 자가 낙찰자가 되도록 했다.
김대인 교수 이화여자대학교 법학전문대학원 김대인 교수는 우리나라 주계약자 공동도급제도의 도입배경과 관련규정, 또 미국의 CTA제도를 들며 우리나라의 공동도급제도와 매우 유사하다는 점을 들어 다음과 같은 시사점을 제시했다.
우선 주계약자 공동도급제도 발전의 기본방향은 주계약자 공동도급제도가 도입된 취지를 살려야 한다는 것.바로 기존의 하도급제도가 가졌던 문제점들을 해결할 수 있어야 한다는 것이다.
전문건설업자도 발주청으로부터 직접적으로 대금을 지급받으므로 저가문제는 상대적으로 해결될 가능성이 있다고 볼 수 있지만, 실질적으로 하도급이 이루어짐으로써 기존과 유사한 폐해가 발생할 가능성을 완전히 배제할 수 없다.
또, 기존의 공동이행방식과 분담이행방식의 공동도급제도가 가졌던 문제점들을 해결할 수 있어야 한다.
이는 공동도급이 공사수주를 위한 수단으로 전락하는 문제점과 공동수급체 구성원 간 원활한 협력이 어려운 문제점도 보완이 가능할 것이라는 견해다.
주계약자 공동도급제도의 경우 구성원의 직접시공을 전제 하고 있다.
따라서 공사수주 이후 실제시공에 참여하지 않는 문제는 개선될 수 있을 것이다.
또한 주계약자 공동도급이 공동이행방식과 분담이행방식을 절충한 형태이기 때문에 구성원의 전문성 활용과 주계약자에 의한 종합적인 관리, 조정이 가능하다.
이를 바탕으로 공동수급체 구성원 간 원활한 협력이 가능하다.
하지만 원래 취지와 달리 공사수주 후 실제시공에 참여하지 않는 문제 등에 대한 대비책이 필요하다고 김 교수는 덧붙였다.
또한 공동수급체 구성원 간 원활한 협력을 가능토록 하기 위해서는 주계약자 공동도급방식에 있어서 공동수급체의 법률관계에 대한 보다 치밀한 검토가 요구된다고 지적했다.
김 교수는 미국의 CTA제도 운용이 주는 시사점으로 먼저, 공동도급제도가 오히려 경쟁을 촉진시키는 제도로 활용될 수 있는 가능성을 들었다.
또, 공동도급제도의 성공을 위해서는 참여사업자들의 수준이 일정정도로 담보되어야 한다는 점이다.
그리고 참여사업자들 각각이 가지고 있는 장점을 최대로 이끌어낼 수 있어야 하며, 공동도급제도의 중요한 목적 중의 하나가 중소기업의 보호에 있다는 점도 고려해야할 것이라고 설명했다.
또, 공동도급제도가 성공하기 위해서는 계약불이행시의 책임소재 등 계약이행의 확보를 위한 제도가 정비되어야 한다는 점을 들었다.
미국 CTA에서도 이 부분이 명확해야 한다는 점이 지적되고 있다고 밝혔다.
김 교수는 이 제도가 제대로 발전하기 위해서는 다단계 하도급으로 인한 폐해를 시정하고 종합건설업체와 전문건설업체간에 상생협력 관계를 형성, 입찰과정에서 적절한 경쟁의 확보, 동일가격대비 최고가치를 달성하기 위한 정책적인 목표들을 고려해 이들의 조화로운 달성을 위해 끊임없이 노력해야 할 것이라고 설명했다.
찬 vs 반’ 열띤 공방戰 토론자로 참석한 대한건설협회 조준현 제도관리실장은 주계약자 공동도급제도의 발전방안이라는 주제자체에 거부감을 드러내며 입을 열었다.
조준현 실장은 “이 제도는 건설업 생산체계에 부합되지 않는다.
”며 이 제도의 문제점을 설명했다.
즉, 건설산업기본법상 종합건설업과 전문건설업 간의 겸업제한은 폐지되었다 하더라도 종합·전문간 업역이 구분되어 있는 현재 상황에서는 주계약자관리방식 공동도급제도는 건설업 생산체계에 부합하지 않는다는 것이다.
이어, 외국의 입법례를 보더라도 건설업자간 업역을 구분해 놓고 업자간 공동도급을 강제적으로 유도하거나 활성화를 도모하는 경우는 없다고 설명했다.
조 실장은 또 “불법·불공정하도급 문제는 입찰제도가 아니라 하도급법, 건설산업기본법에 따라 해결할 문제”라며, “주계약자관리방식 공동도급제도를 도입한다 하더라도 도입취지인 재하도급, 저가하도급 등 불법·불공정하도급 문제는 해결되지 않는다.
”고 밝혔다.
그리고 “하자책임이 구분이 불분명해져 시설물 하자발생시 수요자에게 막대한 불편과 피해를 초래하고, 수평적 분업관계로 변하면 주계약자가 당해공사를 이행함에 있어 필요한 종합적인 계획·관리·조정권한의 발휘가 제한되어 시공의 효율성저하로 시공물의 품질확보가 곤란하다.
”고 지적했다.
조 실장은 이어 “SOC 재정사업의 감소, 최저가낙찰제 확대, BTL사업확대 및 부동산 경기위축 등으로 수주물량부족, 수익성악화 및 수주양극화 심화로 건설업계의 어려움이 최악의 상황으로 치닫고 있는 작금의 상황에서, 이 제도는 건설산업 발전과 경제활성화에 역행한다.
”고 비판했다.
조 실장은 주계약자관리방식 공동도급제도의 개선방안으로 적용 대상공사의 합리화를 주장했다.
조 실장은 “지역중소종합건설업체의 존립과 육성을 위해 주계약자관리방식 대상공사를 500억원이상 최저가 공사에 적용해야 한다.
”며 “대상공사 변경이 곤란하다면 30억미만 소규모공사를 공동도급으로 시공할 경우 작업곤란 및 효율성 저하가 불가피한 만큼 대상공사에서 제외해야 한다.
”고 지적했다.
이어, 일부 발주기관에서 하자책임구분이 명확하지 않은 공사도 명시적인 제한규정이 없다는 이유로 주계약자 관리방식으로 발주하는 사례가 발생했다며, 하자책임구분이 명확하게 구분되지 않는 공사에 대해서는 적용대상에서 제외됨을 명문화시킬 것을 주장했다.
또 근본적으로 공동수급체 구성은 구성원 자율에 맡기는 것이 원칙이나, 주계약자관리방식 공동도급에서 대부분의 발주기관이 단독입찰을 제한함에 따라 만점획득이 가능한 중소종합건설업체가 입찰참가에 어려움을 겪고 있는 만큼 부계약자 선정에 대한 선택권 확대가 필요하다고 주장했다.
즉, 부계약자로 참여할 수 있는 업종을 2~3개 공종으로 선정하는 경우 구성방식은 공동수급체가 자율적으로 결정(단독참여 제한)하도록 기대했다.
조 실장은 “주계약자관리방식에서 주계약자가 전체공사중 주된 공종을 시공할 수 없다면 주계약자 관리방식 공동도급이라는 명칭을 사용하는 것이 부적절하다며, 공동도급 방식 명칭을 근본취지에 부합될 수 있도록 명문화 해야한다.
”고 요구했다.
한편, 전문건설협회 이상돌 계약제도부장은 “이 제도가 2006년 시행된 이후의 장점은 무엇보다 적정공사비 확보 및 대가 적기수령으로, 저변계층까지 자금투입과 부실공사 방지 및 품질향상을 제고함과, 또한 하도급 불공정거래가 해소되고 상생 협력의 새로운 생산체계를 구축하는 선진화된 제도”라며 “‘주계약자 공동도급제도 발전방안’ 이라는 주제로 이 행사를 개최함에 뿌듯함을 느낀다.
”며 말문을 열었다.
이 부장은 “2009년도에는 지자체 16개 시범지역에 한해 발주건수가 29건을 차지했고, 금년 6월말 발주로는 151건으로 집계됐다.
” 며 “올해들어 월평균 발주건수는 25건을 차지한다.
”고 밝혔다.
이어, 주계약자 공동도급제도로 발주된 총 공사금액은 2,510억원이며 이중 전문업체가 수주한 공사금액은 534억원으로 전체 공사중 21.3%의 시공비율을 차지하고 있다고 설명했다.
또 이 제도의 공사발주에 전문업종 참여업체수는 172개사로서 주계약자 공동도급제도 공사 1건당 평균 1.1개사가 참여하고 있어 구성원 참여 폭이 아주 제한되고 있다고 밝혔다.
이 부장은 전문업체 1건당 평균 공사금액은 3.1억원으로 소액공사가 대부분이며, 지역별 발주현황은 부산45건, 충북20건, 강원18건, 경기17건, 서울13건, 인천8건, 대전7건, 광주5건, 울산5건, 경북4건, 대구3건, 전북2건, 전남2건, 충남1건, 경남1건이라고 설명했다.
공사규모는 2억~10억미만이 90건으로 60%를 차지했고, 10억∼30억원미만이 31건으로 20%, 30억∼50억원미만이 17건으로 11%, 50억∼100억원미만이 13건으로 나타났다고 밝혔다.
30억원미만 소규모공사가 차지하는 건수가 121건으로 전체 건수의 80%를 차지하고 있는 것으로 나타났다.
전문공사 참여업종은 건축공종보다는 토목공사 관련 일부공종에 편중되고 있고, 공동수급체 구성관련 발주유형으로서는 종합과 전문업종이 확정해 참여한 건수가 128건, 종합이 2개이상 전문업종 예시중에서 선택 참여건수는 23건이라고 알려졌다.
이 부장은 김 교수의 발전방안 제시에 대해 총괄적으로 동감함을 밝히며 “우선적으로 낙찰자 결정방식 및 기준에 대하여 추정가격이 아닌 부계약자의 분담가격으로 평가방식을 변경 개선되었다는 것은 종합과 전문업체간 짝짓기의 불균형문제점을 개선하는데 기대효과를 가져왔다고 볼 수 있다.
”고 설명했다.
또한 “공동수급체 부문에서는 주계약자가 중도 탈퇴해 새로운 주계약자를 선정할 경우에 절차와 방식등 규정화 필요성, 구성원간 하자구분의 불분명에 대한 분쟁발생시 지방 계약분쟁조정위원회의 중재역할 사항을 협정서에 반영하자는 것”에도 동의를 표했다.
그리고 “주계약자의 확보된 시공물량을 하도급할 시 하자책임주체, 예를들어 주계약자의 하도급자 및 부계약자간의 공종의 연계성을 감안해 볼 때 이 부분에 대한 하자책임성도 명확히 마련할 필요성도 있다.
”고 판단했다.
선금지급에 대해서도 “구성원에게 지급하지 못할 불가피한 사유발생시 주계약자에게 일괄지급할려고 한다면, 다른 구성원의 동의하에 지급함이 바람직하다는 것을 표준협정서에 반영하는 것”에도 동의했다.
이 부장은 이 제도의 활성화 방안으로 먼저 주계약자 공동도급제도의 적용대상 범위 개선이 필요하다고 밝혔다.
즉, 종합공사와 전기·정보통신·소방등의 업종이 복합된 공사는 주계약자 공동도급 적용대상에서 제외하고 있는데, 일부 발주처에서 전기·정보통신업종은 분리발주가 가능해 문제가 없다는 것이나 소방은 관련법령에 분리발주가 의무화 되어있지 않은 관계로 건축공사에서 도장, 석공 등 전문공사업을 부계약자로 참여시키고자 주계약자로 발주를 못하는 사례가 있다는 지적에 따라 이를 “건설산업기본법령이 아닌 다른 법령에 의한 전기·정보통신공사업 등은 공동수급체로 참여할수 없다” 라는 사항으로 개정해 사전 혼란성을 방지함이 필요할 것이라고 설명했다.
또 수개의 법인이 종합·전문 중복으로 보유해 대표자가 동일인은 아니지만, 어느 한 법인체의 대표이사 또는 임원으로 등재하는 사례가 비일비재해 독점수주행위가 있는 관계로 계열회사 참여조건을 사전에 판단하는 확인절차가 중요하며 입찰 공고상에 명시하는 방안이 요구된다고 지적했다.
이어 발주전 설계서에 공종내역 구분을 명확화하는 것이 필요하다고 설명했다.
일부 지자체에서 주계약자로 발주할 시 기설계된 내역서의 공종의 업종구분이 불명확 관계로 일반관리비, 이윤 등을 계산하는데 공사비 단가 산정의 구분이 안되는 민원이 발생할 수 있다는 것. 이 부장은 또 “현 제도에서는 명확하게 규정화돼 있지 않아 발주관의 자의적인 판단에 의해 운영하고 있는 문제, 즉 종합건설업체의 전문업종 선택권을 부여와 입찰참여에 타당성 검토 등 실제 법규에 의한 적합성 여부에 대한 문제 제기시 논란의 소지가 있다고 판단돼 적극적인 제도 검토가 있어야할 것”이라고 밝혔다.
마지막으로 이 제도로 발주한 지자체 등 발주기관에 대해 주계약자 공사발주의 촉진을 위해 발주실적이 우수하고 민원의 분쟁등을 극복한 공헌이 많은 우수 담당자를 선정, 공무원 포상 인센티브 부여로 격려함이 필요하다며 토론을 마쳤다.
시행 전이나 이후에나 관련업계의 업역간의 차이로 큰 이슈가 됐던 주계약자 공동도급제도가 전 지자체에 적용되고 있다.
관련업계는 관급공사의 다단계 하도급 구조를 근본적으로 해결하려고 도입됐던 취지에 어긋나지 않는 결과를 기대하며, 시행과정에서 나타나는 문제점은 계속 보완이 필요할 것으로 보고 있다.