턴키입찰, 2단계 평가로 “두 마리 토끼를 다 잡자”

우리나라의 ‘턴키’ 발주 방식이란 일반적으로 ‘국가계약법’에서 정의하고 있는 ‘설계·시공 일괄입찰’을 의미하는 것으로서, 기본설계 경쟁을 통해 낙찰자를 선정한 후, 실시설계 적격자가 실시설계와 시공을 일괄해 수행하는 방식을 말한다.
본래 설계·시공 일괄입찰을 의미하는 단어는 턴키(Turn-Key)가 아닌 디자인빌드(Design-Build)이지만, 우리나라에서는 그동안 관행적으로 설계·시공 일괄입찰을 ‘턴키’로 호칭해 왔다.
일부에서는 턴키 발주 방식의 경우 입찰 비용이 높아 중소 건설업체의 입찰 참여가 제한되고, 낙찰률이 높아 예산 낭비라는 주장도 있으며, 설계심의 과정에서 도덕적 해이 현상 등을 거론하면서 턴키 발주를 축소해야 한다는 지적이 있다.
그러나 턴키 발주 방식은 설계·시공간의 분절 현상을 개선하고, 가격보다는 기술 경쟁을 촉진하며, 건설사의 설계 및 엔지니어링 능력을 배양해 해외 수주 경쟁력을 강화한다는 측면에서 장려할 만한 발주 방식으로 볼 수 있다.
그런데 최근 턴키공사 발주 과정에서 설계심의 과정의 불법 행위로 인해 설계심의위원이 일부 구속되는 사례가 발생한 바 있어 턴키 발주 제도를 활성화하기 위해서는 설계심의제도 등 제반 환경의 개선이 필요한 실정이다.
최근 정부에서는 발주기관별 상설심의위원 방식을 도입했고, 설계심의 기간으로 20여 일을 부여하는 등 큰 폭의 제도 개선이 추진된 바 있으나, 설계심의 과정의 도덕적 해이 문제는 여전히 개선되지 않고 있다.

Ⅱ. 턴키 발주 방식의 운영 실태

1. 턴키공사 수주 실태

대한건설협회 자료에 의하면, 턴키 발주는 연도별로 다소 차이가 있으나, 금액 기준으로 전체 공공공사 발주의 30% 수준을 점유하고 있다.<표 1 참조>
최근 들어 턴키 발주가 줄어드는 경향을 보이고 있는데, 이는 무분별하게 턴키·대안 발주가 증가하는 것을 방지하기 위해 정부 차원에서 대형 공사 발주 방식에 대한 심의를 강화한 바 있으며, 발주기관에서도 심의 과정의 부정행위를 우려해 발주 물량을 축소하는 경향도 있다.
발주 방식별 공사 수주 추이를 보면, <표 2>과 같이 턴키·대안 공사는 조달청의 유자격자명부 1등급(시공능력평가 순위 171위) 건설업체의 수주 비중이 98%를 점유하고 있으며, 특히 시공능력 10위권 이내 업체가 전체 턴키/대안 수주액의 76%를 점유하고 있다.
이는 턴키·대안입찰이 대형 건설업체의 수주 영역이라는 점을 의미하며, 이러한 현상이 발생하는 이유는 턴키 입찰에 참여하기 위한 설계 비용이 1건당 수십 억원에 달하는 등 입찰 비용이 과도하기 때문이다.

2. 턴키 공사 낙찰률의 적정성 검토

일부에서는 턴키 공사의 낙찰률이 최저가낙찰제보다 높아 예산을 낭비한다는 지적이 있으나, 이는 턴키 발주 방식의 특성을 고려치 않은 주장으로 볼 수 있다.
턴키방식 대신 설계·시공 분리방식을 선택하고 최저가낙찰제를 적용할 경우, 공사비를 낮추는 것이 가능하나, 턴키 발주의 목적은 단순한 공사비 절감이 아니라 공기 단축이나 품질 향상, 설계 기술의 제고 등 가격 경쟁보다는 기술 경쟁을 중시한다는 특성을 고려해야 한다.
발주 방식은 프로젝트의 특성을 고려해 결정하는 것으로서, 단순 기술이 적용되는 공사는 공사비 절감을 중시해 설계가 완료된 후 최저가낙찰제를 적용할 수 있으나, 다양한 설계안의 구상이 가능하고 기술 경쟁이 필요한 프로젝트에서는 턴키방식을 통해 최적의 설계안을 찾아내는 것이 더 유용할 수 있다.
턴키 공사는 입찰자가 직접 설계해 건설비용을 제시하고, 이를 발주자 예산금액과 비교해 낙찰률을 산정한다(낙찰가격/발주자 예산). 따라서 설계·시공 분리 공사의 낙찰률(낙찰가격/예정가격)과 동일하게 비교하는 것은 불합리하다.
만약, 턴키 입찰자의 설계안을 토대로 예정가격을 산정한 후, 이를 낙찰가격과 대비해 설계·시공 분리방식과 유사하게 턴키공사의 실질 낙찰률을 추정하면 약 77%로 설계·시공 분리방식보다 오히려 낙찰률이 낮은 것으로 나타난 바 있다.
설계·시공 분리방식은 설계가 완료된 후 예상 비용을 추정해 예산을 편성하나, 턴키 공사는 설계도면 없이 공사 예산을 편성하기 때문에 일반적으로 공사 예산이 과소 편성되면서 낙찰률이 높아지는 경향도 존재한다.
턴키 낙찰자 선정에서 주요 변수가 되는 설계 평가 점수를 높이기 위해 건설업체들은 고급 설계에 치중하게 되고, 그 결과 입찰 가격이 높아지는 사례가 많다.
턴키 입찰에서는 자신이 설계한 내역을 토대로 공사비를 추정해 입찰하기 때문에 입찰자별로 투찰 금액에 큰 차이가 발생할 수 있다. 이는 발주자가 제시하는 단일 설계안을 토대로 입찰자가 단순히 공사비를 제시하는 설계·시공 분리방식과 비교해 매우 다른 특성이다.
즉, 최상의 설계를 제시한 입찰자는 당연히 투찰 가격이 높아지나, 저렴한 설계에 치중한 업체는 투찰 가격을 상당히 낮출 수 있다. 이에 따라 발주자 예산 대비 90% 이상으로 투찰한 업체가 있는 반면, 70% 수준에서 투찰하는 업체도 나타나게 된다. 이는 설계 내역에 차이가 있는 것으로서, 일반적인 덤핑 입찰과는 다르다.
턴키 입찰은 기본설계 경쟁을 통해 입찰하고 낙찰 받아, 공사비가 확정된 후에는 낙찰자가 설계 내역에 대해 책임을 부담하는 구조이다.
계약 이행 과정에서 설계변경 등을 통해 계약금액 증액이 허용되지 않는다는 것은 공사 중 발생 가능한 리스크(Risk)에 노출되어 있다는 것을 의미하며, 입찰자는 이러한 리스크를 예상해 턴키 입찰시 예비비(Contingency) 성격으로 공사비의 5~10% 수준을 투찰 가격에 반영할 수밖에 없는데, 이는 투찰 가격이 높아지는 또 하나의 원인이 된다.
 

Ⅲ. 해외의 턴키 발주 및 운용 동향

1. 미 국

미국에서는 1980년대까지만 하더라도 설계·시공 분리방식(Design-Bid-Build)이 일반적으로 활용되었으나, 1990년대 이후 설계·시공 일괄방식(Design-Build)이 널리 활용되고 있다.
2011년 DBIA(Design Build Institute of America)의 조사 결과를 보면, 미국에서 디자인빌드 방식을 금지하고 있는 주(州)는 없으며, 미시시피주 등 9개 주에서는 제한된 옵션으로 활용되나, 41개 주에서는 디자인빌드 방식이 널리 활용된다.
미국의 ENR(Engineering News Record)에서 발표한 통계를 보면, Design-Build 회사의 실적은 2003년 485억 달러에서 2009년에는 894억 달러로 84% 증가했고, 향후 지속적으로 증가할 것으로 예측되고 있다.
미국의 턴키 공사는 대부분 브릿징(Bridging) 방식인데, 이 방식에서는 설계가 두 단계로 나누어서 이루어진다.
우선, 발주자는 조직의 내부에 설계팀이 있는 경우에는 직접 혹은 설계/엔지니어링사를 활용해 개략적인 기본설계나 상세한 수준의 ‘설계기준 패키지(Design Criteria Package)’를 준비하다.
발주자는 프로젝트의 범위나 설계 방향 등을 결정한 상세한 설계 기준서나 기본설계가 완료된 뒤, 이 도서를 근거로 턴키 사업자를 선정해 실시설계와 시공을 수행토록 도급 계약을 체결했다.

2. 영 국

영국의 건설공사 발주 방식 추이를 살펴보면, 설계·시공일괄 및 총액계약이 발주 건수 기준으로 20% 수준을 점유하고 있으며, 최근 들어 약간 증가하는 추세를 보이고 있다.
영국의 도로청(Highways Agency) 등은 1990년대 이후 디자인빌드 방식을 확대해 왔는데, 그 이유는 프로젝트의 수행 과정에서 당초 계약액보다 최종 계약액이 큰 폭으로 증가하는(Cost Overrun) 문제를 해결하려는 목적이 강했다.
계약액 증가는 주로 도급업자의 클레임에 기인하는데, 해당 연도에 클레임이 해결되지 않아 프로젝트의 최종 사업비가 미확정되면서, 익년도 이후 신규 프로젝트 예산 배분에도 지장을 초래하고, 계획적인 사업 집행이 어려운 상황을 초래했다.
디자인빌드 방식은 사업비(예산) 예측의 확실성을 높이는 데 기여했으며, 설계 및 시공에 관한 책임을 일원화함과 동시에 프로젝트 리스크를 도급업자에게 전가해 설계변경이나 클레임 기회를 가급적 줄이려는 경향도 대두된다.
설계 변경에 의한 계약 금액의 증대는 필연적으로 공기 연장을 가져오는데, 디자인빌드 계약의 도입은 실질적으로 공기 연장 문제의 해결도 기대되었다.
도로청(Highways Agency)의 직원 부족도 디자인빌드 계약이 증가한 원인이었는데, 프로젝트 설계를 외주로 시행하고, 매니지먼트에 전념하는 경향이 나타난다.
영국에서는 디자인빌드(Design-Build) 방식에서 파생된 디자인매니지(Design and Manage), 수정 디자인빌드(Novation Design-Build), 그리고 설계 개발 및 시공(Development and Construct) 등 보다 효율적으로 프로젝트를 수행하기 위해 다양한 방식을 활용하고 있다.
 

3. 일 본

일본에서는 종합적인 코스트 감축이 요구되거나 공사 목적물의 성능 향상 또는 사회적 요청에 대응이 필요한 공사의 경우, 종합평가낙찰제를 활용하고 있다.
일본에서 운영하고 있는 종합평가낙찰제는 고도기술제안형, 표준형, 간이형의 3가지 유형으로 구분되는데, 이 가운데 고도기술제안형이 우리나라의 턴키 입찰과 유사한 형태로 볼 수 있다.
일본의 고도기술제안형 디자인빌드의 입찰 수순을 보면, 우선 1단계로 기술제안 참가자격을 심사해 이를 통과한 업체만이 기술제안을 제출할 수 있다.
기술제안은 설계수량을 포함해 제출하는데, 기술제안의 심사 과정에서 발주기관이 필요하다고 인정한 경우, 입찰자가 제안한 기술제안의 개선에 대해 대화할 수 있다. 이 경우, 입찰자는 개선된 기술제안을 제출하고 다시 심의를 받는다.
모든 입찰자의 개선된 제안서를 받은 후, 가장 높은 비용이 소요될 것으로 예상되는 제안기술을 기준으로 예정가격을 작성한 후 입찰을 실시하고, 입찰가격과 개선된 기술제안의 평가점수를 종합 평가해 최종 낙찰자를 결정한다.

Ⅳ. 턴키 설계심의 제도의 운용 실태 및 개선 방안

1. 과거 설계심의제도 개선 사항 및 미비점
(1) 2009년 주요 턴키 제도 개선 사항
2009년 이전에는 발주청마다 예비 심의위원 풀(Pool)을 비공개로 구성함에 따라 업체에서 다수의 예비 심의위원을 대상으로 로비가 심화되면서 일부 심의위원의 전문성 결여로 자격 시비가 발생하고, 탈락한 업체는 공정성에 의문을 제기하는 등 사회적 불신이 확대되었다.
이러한 문제점을 인식해 정부에서는 지난 2009년에 턴키설계심의제도를 큰 폭으로 개선한 바 있다. 주요 개선 사항은 다음과 같다.
우선 건설기술심의위원회(중앙, 지방, 특별)와 설계자문위원회에 70명 수준으로 턴키 설계심의를 전담하는 분과위원회를 구성하고, 명단을 사전 공개했다. 즉, ▲중앙의 분과위원회는 현행처럼 직종간 균형이 맞도록 구성하고, 심의건별로 소위원회(10~20인)를 구성·운영 ▲지방·특별위·설계자문위원회는 해당 발주기관 소속 직원을 50% 이상 선정 ▲설계자문위원회가 없거나, 경험·기술력 등 여력이 부족한 발주청은 중앙위원회에 요청해 심의 수행 가능 등이다.
이와 함께 심의의 내실화와 책임성 제고를 위한 심의 방법 및 절차를 개선했다. 즉, ▲과거 ‘기술위원’과 ‘평가위원’으로 이원화되어 있던 체계를 ‘심의위원’으로 단일화해 평가 절차를 단순화하고 책임성 제고 ▲심의위원에게 20일 이상의 충분한 검토 기간을 부여하고, 자신의 전문 분야만 평가할 수 있도록 개선 ▲심의 내용과 심의위원별 심의 결과를 공개하고, 탈락자가 해명 요구시에는 디브리핑(Debriefing) 실시 등이다.
그리고 민간 심의위원 비리시 공무원 의제 처벌 제도를 도입했다. 민간에서 금품 수수시에는 5년 이하의 징역 또는 1,000만원 이하의 벌금을 부과받으나, 공무원 의제 처벌시에는 5년 이상의 징역 및 수뢰액의 2~5배 벌금이 부과될 수 있다.
(2) 현행 제도의 미비점
현행 턴키 설계심의 절차는 <그림 1>와 같은데, 상설심의위원 선정 및 운용 과정에서 여전히 심의위원이나 건설업체의 도덕적 해이가 존재한다는 지적이 있다.
특히 심의기간이 너무 길고, 심의위원이 입찰자에게 노출되어 있어 도덕적 해이를 막기 어렵다는 문제점이 대두되고 있다.
발주기관의 심의위원 선정 과정이 부적절하며, 심의위원별로 평가 점수에 차이가 심하고, 심의 결과에 대한 해명 등이 제대로 이루어지지 않고 있다.
입찰자에게 설명 기회를 부여하지 않아 입찰자의 설계 의도가 명확히 전달되지 못하며, 심의 평가 항목이나 배점이 획일적이라는 비판도 있다.

2. 개선 방안
(1) : 설계심의위원 선정의 합리화 방안
(1) 발주기관 중심의 심의 체계 정비
외국의 사례를 보면, 발주기관을 중심으로 심의위원을 구성하고, 필요한 전문 분야에 한해 외부 전문가를 참여시키는 형태가 일반적이다.
미국 연방조달청(GSA)의 정부공사 제안서 평가위원회 구성 방식은 GSA 내에 프로젝트 매니저나 건설기술직 공무원 등으로 구성된 예비 패널리스트를 가지고 있으며, 계약담당 공무원은 이 리스트에서 평가위원을 선정하며, 평가위원회는 대개 3~5명으로 구성된다. 일반적으로 외부 전문가는 평가위원회에 참여하지 않으나, 초대형 프로젝트의 경우에는 전문 분야의 심사를 위해 필요시 교수나 건축사·엔지니어 등 외부 전문가도 참여한다.
캐나다의 제안서 평가위원회 운영 방식(PWGSC의 사례)은 제안서 평가위원회는 주로 기술직 공무원들로 구성된 PWGSC의 내부 패널 목록에서 선임되며, 필요시 수요기관의 공무원이나 외부 전문가가 일부 참여하나, 이는 예외적인 사례이다. 그 이유는 외부 심의위원이 입찰자와 어떤 관계인지를 파악하기 어렵기 때문이며, 계약관은 심사위원 선정에 대해서 정당성을 입증해야 하고, 심의 과정을 감독한다. 심의위원의 수는 홀수가 되도록 구성하는 것이 일반적이다.
우리나라의 경우, 발주기관의 내부 인력을 심의위원으로 널리 활용하기 위해서는 심의위원의 자격 규제를 완화하는 것이 요구된다. 현행 심의위원 선정 기준을 보면, 발주기관의 경우 2급 이상 직원으로서 박사, 기술사, 건축사 이상 자격자로 제한하고 있어 적정한 심의 인력을 확보하기 어렵고, 외부 입찰자 측에서는 발주기관에서 누가 심의위원에 포함될 것인지 예상하는 것이 가능해져 로비의 표적이 된다.
심의위원의 선발 기준은 전문성이 우선되어야 하며, 외형적인 자격을 중심으로 규제하는 것은 획일적인 측면이 존재하므로 자격 기준을 3급 이상 직원으로 완화하는 것이 요구된다. 중소 규모 지자체 등과 같이 발주기관 내 심의인력 자원이 부족할 경우에는 국토부와 조달청 상설심의위원을 활용하는 방안을 강구해야 한다.
(2) 외부 심의위원의 선정/운용 방식의 개선
‘주인-대리인(Principal-Agent)’ 관계에서 볼 때 공공공사 발주처가 흔히 ‘주인’으로 인식되고, 건설업체는 ‘대리인’으로 인식되는 경향이 있다. 하지만 이러한 관계가 반드시 성립한다고 볼 수 없으며, 국민의 위임을 받은 정부가 대리인 자격으로 공공공사를 집행하고 있다는 사실을 상기할 때, 국민이 주인의 입장이고, 발주처가 제1차 대리인 지위에 있으며, 건설업체는 제2차 대리인의 지위에 있는 것으로 도식화할 수 있다. 따라서 주인을 대신해 제1차 대리인이 공사를 발주하는 것이므로 발주 과정의 투명성을 위해서라도 외부 심의위원을 활용하는 것이 필요하다고 볼 수 있다.
외부 심의위원을 활용하기 위해서는 선정 과정의 투명성과 질적 검증이 중요하다. 현재 대부분의 발주기관에서는 예비 심의위원 후보를 사전에 등록받고, 사전 등록을 한 후보자 중에서 상설 심의위원을 선정하는 방식을 활용하고 있는데, 이는 발주기관이 제1차 대리인의 지위에 있음을 감안해 보면 모순적인 방식이다. 즉, 발주처에 예비 심의위원 후보로 등록하는 과정에서 후보자가 특정 업체와 연계되어 있을 개연성이 있다. 유능하고 청렴한 심의위원을 원한다면, 사전 등록을 요구하기보다는 학식이 높고 경륜이 풍부한 후보자를 찾아내고 삼고초려(三顧草廬)하는 자세가 필요하다. 또한 그들에겐 심의위원으로 참여할 수 있는 인센티브를 제공하는 것이 필요하다.
외국인 엔지니어나 여성 전문가의 참여 확대다. 외국인 엔지니어가 심의에 참여하거나, 설계도서를 국제적인 표준에 맞도록 요구하는 것은 건설시장의 글로벌화 과정에서 해외 공사 수주를 대비하는 측면에서 유용한 측면이 있으나, 실제 실무 적용에는 한계가 있을 것이다.
심의위원을 지역별, 성별로 다양하게 구성하도록 노력하고, 특히 심의위원의 출신지역별 배분 노력이 요구된다. 정년이 5년 이내에 도래하는 자는 도덕적 해이에 취약할 가능성이 있으므로 가급적 심위위원에서 배제하는 것도 필요하다.
이론적으로 제2차 대리인에 대한 모니터링과 함께 제1차 대리인에 대한 모니터링도 필요한데, 심의 과정을 투명화하는 것이 방법이 될 수 있음. 즉, 심의위원에 대한 사후 평가를 강화해 부적격한 심의위원을 지속 배제하려는 노력이 필요하다. 발주처, 감사기관, 그리고 정부 유관기관에 인터넷 신문고를 설치해 로비 의혹을 ‘실명’을 통해 제보하도록 한다. 실명을 통한 제보는 심의 과정의 투명화를 앞당길 것으로 기대되나, 활용이 저조할 수 있음. 따라서 선진화를 위해 계몽이 필요한 부분이다. 건설사나 설계사를 대상으로 심의위원에 대한 선호도나 청렴도를 조사할 수 있다. 특히 특정 업체에게 현격한 차이가 있는 설계점수를 부여했거나, 특정 업체에게 지속적으로 1등 점수를 부여한 심의위원에 대해 청렴도 조사도 필요하다. 대한토목학회·대한건축학회 등 학계 차원의 계몽 및 자정 노력도 필요하다.

3. 개선 방안(2) : 심의의 전문성/공정성/객관성 강화 방안
- 프로젝트에 특화된 평가 실시 : 현재 턴키 설계심의 과정을 보면, 평가 항목이나 평가 배점이 획일적으로 운영되는 사례가 많다. 또한, 평가 항목간에 상반관계(Trade-off)가 나타나는 항목이 많다. 예를 들어 코스트 절감과 생애주기비용(LCC)은 상반관계인 경우가 많으며, 성능이 우수한 설계는 코스트 측면에서 불리한 것이 일반적이다.
설계 평가 항목이나 배점을 발주기관별로 다양화하고, 해당 프로젝트의 성공을 위한 핵심적인 평가 요소를 선정해 프로젝트 특성에 적합한 평가가 필요하다. 이와 같은 핵심 평가 항목을 선정하고, 이를 해당 프로젝트의 RFP(Request for Proposal) 또는 ITT(Invitation to Tender)에서 제시해야 한다.
소각로 설계 평가를 예로 들면, 해당 프로젝트 입지, 해당 소각로의 예상 수명 등에 따라 다음과 같은 평가 요소 중에서 해당 프로젝트에 적합한 가장 핵심적인 평가 요소를 선정할 수 있을 것이다. 시설 운영비가 중시될 경우 생애주기비용(Life Cycle Cost) 저감, 예상 처리 용량이 많은 경우 해당 소각로의 성능이나 프로세스 개선, 인근 주민의 민원 우려가 높은 경우 다이옥신 저감이나 환경오염 방지 대책 등이다.
- 평가 항목별 토론 및 합의제 검토 : 심의위원간 활발한 토론을 거쳐 평가 항목별로 합의를 도출해 가는 방식도 고려할만 한다. 동일한 평가 항목에서 동일한 회사의 설계안에 대해 전혀 다른 평가 의견이나 평가 점수가 너무 큰 차이가 발생하는 사례가 있다. 평가 항목간 평가 점수에 대해 심의위원간 합의를 이루려는 노력이 필요하다.
현재 설계심의 과정에서 토목이나 전기, 환경 등 분야별로 토론이 이루어지고 있으나, 종합적인 토론을 통한 평가는 미흡하다. 예를 들어 해당 설계안에 대해 토목 분야에서는 긍정적이나, 전기나 환경 분야에서 부정적인 의견이 있을 수 있으므로 모든 분야의 전문가가 함께 토론할 수 있는 방식을 구상해야 한다.
캐나다의 PWGSC의 사례를 보면, 2개의 평가 기준에 대한 검토가 끝날 때마다 심사위원들 간에 컨센서스 회의를 열고, 각각 자기가 해당 점수를 부여한 이유에 대해서 설명하고, 각 평가 기준에 대한 점수를 합해 종합 점수를 부여하고 있다.
- 턴키 심의를 2~3일 간 합숙 평가로 진행 : 현재 턴키 설계심의에 있어서는 설계심의위원이 현업에 종사하면서 20일 정도의 장기간 심의 기간을 부여받음에 따라 건설업체들의 로비가 광범위하게 발생하는 원인을 제공하고 있다는 지적이 있다. 현재 20일에 달하는 설계평가 기간을 단축하고, 설계평가를 2~3일 합숙평가로 진행함으로써 입찰자의 심의위원 사전 접촉 및 로비를 차단하고, 심의위원간 상호 토론 등을 활성화해 설계심의의 질적 개선을 도모할 필요성이 있다.
- 입찰자에게 설계내역이나 기술제안에 대한 공개설명 기회 제공 : 설계심의를 보다 효율적으로 진행하고, 보다 전문적인 심사를 위해서는 입찰자에게 해당 설계안에 대해 설명할 수 있는 기회를 부여하는 것이 바람직하다. 본질적으로 주관적 평가가 기능하기 위해서는 제출된 설계안이나 기술제안서에 대해 활발한 설명과 토의 과정이 필요하다. 공개 설명 기회를 부여하되, 심의위원에 대한 사전 접촉에 대해서는 물증 확보시 입찰 탈락 조치 등 과중한 페널티를 부여한다.
외국의 사례로서 미국 GSA의 정부공사 제안서 평가 과정을 보면, 설계·시공 일괄(Design-build) 발주인 경우에는 설계안(Design)에 대한 프레젠테이션을 포함하는 것이 일반적이다. 미국 워싱턴주 DOT 사례를 보면, 각 입찰자는 최종 제안서가 제출된 후 약 1주일 후에 제안서평가위원회 모든 멤버에게 1시간 정도 구두 발표 기회가 허용된다.
- 심의위원별 평가 점수 및 평가 의견서의 인터넷 공개 : 설계평가 종료 후 단순히 순위 발표로 끝낼 것이 아니라, 상시 디브리핑 제도를 도입해 심의위원이 어떤 주관을 가지고 평가했는지를 해명하거나 입찰 참여업체와 심의위원 간 불신을 해소할 수 있는 기회 부여 필요하다.
캐나다 PWGSC의 제안서 평가 후 디브리핑(Debriefing) 운영 방식은 낙찰자 결정 후 탈락자가 이의제기 또는 디브리핑을 요구하면, 심사위원을 대표해서 위원회 팀장이 개별 업체에게 사유를 설명한다. 심사위원들이 제안서 내용을 제대로 검토하지 않고 점수를 부여한 것이 드러나 PWGSC가 소송에서 패소하면, 어느 기관의 심사위원 잘못인가를 판단해 손해배상 비용을 부담한다.
- 설계심의 과정에서 부정 행위 적발시 사후 처벌 강화 : 설계심의위원에 대한 로비(Lobby) 등 부정 행위를 통해 얻어질 수 있는 기대이익(Expected Profit)이 정당한 절차를 통해 얻게 될 기대이익보다 작게 되도록 제도를 설계하는 것이 요구된다. 합리성을 가정할 때 경제 주체의 행위는 기대이익을 반영한 결과이다. 따라서 페널티를 강화하면 부정 행위를 통한 기대이익이 감소하게 되고, 이는 경제 주체로 해금 부정 행위에 대한 유혹으로부터 멀어지게 하는 효과를 가져올 수 있다. 사후 처벌과 실제 부정 행위의 빈도수는 매우 밀접한 상관관계를 갖고 있으므로 부정 행위 빈도수를 줄이기 위해서는 사후 처벌이 강화될 필요가 있다. 예를 들어 ▲설계심의위원에 대한 로비 행위가 적발된 경우, 일정 기간 턴키 입찰 참여를 제한하는 방안을 강구 ▲임직원 로비 적발시에도 회사 차원의 제재로 처벌 강화 검토 ▲컨소시엄 공동 입찰사 및 설계용역업체의 로비 적발시에도 공동 제재 검토 ▲비리 행위자가 한 번의 금품·향응 수수로도 공직에서 퇴출(해임 또는 파면)시키는 ‘원아웃(One-Out)제’ 및 신상 공개 등이다.
단, 부정당업자 제재 방안은 모든 공공공사 입찰 참여가 금지되기 때문에 과도한 처벌로 볼 수 있으며, 비리 행위가 발생한 해당 수요기관에서 발주하는 턴키공사로 국한해상당 기간 입찰 참여를 금지하는 수준이 바람직한 것으로 판단된다.

Ⅴ. 턴키 낙찰자 결정 방식의 개선 방안

1. 현행 턴키 입찰 절차 및 낙찰자 결정 제도
- 턴키 공사의 입찰 절차 : 턴키 입찰은 기본설계 경쟁을 통해 입찰을 실시한 후, 실시설계 적격자로 선정된 자에게 실시설계서를 제출하게 해야 한다. 턴키 공사 입찰자는 기본설계입찰서 또는 실시설계서에 설명서와 단가 및 수량을 명백히 한 산출내역서 등의 도서를 첨부해 제출해야 한다.
각 중앙관서의 장 또는 계약담당 공무원은 턴키 입찰에서 기본설계입찰서 또는 실시설계서를 제출받은 때에는 중앙건설기술심의위원회에 당해 설계의 적격 여부에 대한 심의 및 설계점수 평가를 의뢰한다. 중앙건설기술심의위원회는 기술적 타당성을 검토하고 설계의 적격 여부를 평가한 서류 및 설계 점수를 당해 중앙관서의 장 또는 계약담당 공무원에게 통지한다.
- 턴키 입찰의 실시설계 적격자 또는 낙찰자 결정 방법 : 실시설계 적격자 결정 대상자 선정은 중앙건설기술심의위원회 또는 설계자문위원회(발주청)에서 기본설계의 적격 여부 및 설계 점수를 평가하고 발주청은 통지받은 기본설계 적격자 중 설계점수가 높은 순으로 최대 6명을 선정한다.
가중치 방식의 경우, 설계점수와 가격점수의 가중치는 공사의 기술 난이도 등을 고려해 기술 강조형은 설계점수의 가중치가 50~70%, 균등 평가형은 45~55%, 가격 강조형은 30~50%가 되도록 정하고, 동 내용을 입찰공고시 낙찰자 결정 방법과 함께 명시해야 한다.
발주청은 실시설계 적격자 결정 대상자 중 <표 3>의 방식 가운데 입찰 공고한 방식에 의거해 실시설계 적격자를 결정한다.

2. 개선 방안 (1) : 저품질 설계에 의한 덤핑 입찰의 배제
(1) 문제 제기
저품질의 설계안을 제출해 설계 점수가 낮은 입찰자가 덤핑 투찰을 통해 높은 가격 점수를 획득해 가중치 방식에서 최종 낙찰자로 결정되는 사례가 있다.
현행 기획재정부 회계예규를 보면, 가격점수는 ‘최저 입찰가격÷당해 입찰가격’으로 산정하고 있어, 가격평가 점수의 차이가 30점 이상에 달할 수 있는데 이는 설계평가 점수가 대부분 80~95점 내외로서 최대 15점 이상 차이가 발생하지 않는다는 점과 비교할 때, 가격 부분의 점수 폭이 상대적으로 너무 큰 편이다. 이는 기술경쟁을 목적으로 도입된 턴키 입찰의 근본 취지에 어긋나는 것이므로 개선이 필요하다.
(2) 2단계(Two Step) 평가 방식 도입
- 개선 방안의 개요 : 최종 낙찰자 결정 프로세스를 2단계 입찰로 개선해 1단계에서 설계 심사를 통해 하위 30% 득점자를 배제하거나 일정 점수 미만자를 탈락시킨 후, 2단계에서 설계점수와 가격점수의 가중치 방식을 통해 최종 낙찰자를 결정한다. 저품질의 설계안을 제출해 입찰에 참여한 후, 가격으로 승부하려는 입찰자를 배제함으로써 기술 경쟁을 추구하는 턴키 발주의 본래 목적을 달성한다.
예를 들어 턴키 공사에서 5개 컨소시엄이 입찰한 경우, 1단계 설계 평가를 통해 3개 컨소시엄만 남기고, 2단계에서 가격점수와 기술점수를 가중치 방식으로 평가해 3개 컨소시엄 가운데 가장 높은 점수를 받은 자를 최종 낙찰자로 결정하는 방식이다.
외국의 사례를 살펴보면, 미국의 공공부문 디자인빌드(Design-build) 공사의 입찰·계약 방식은 크게 1단계(One-Step) 방식과 2단계(Two-Step) 방식, 그리고 자격 중심(Qualifications-Based) 방식으로 구분할 수 있다.
- 미국 연방도로청(FHWA)의 디자인빌드 도급업자 선정 기준 사례 : 디자인빌드 방식에서 도급업자의 선정은 다음 요건을 만족할 때 2단계 선정 방식(Two-phase Selection Procedure : RFQ followed by RFP)에 의한다. 이는 3개사 이상으로부터 입찰 응모가 기대되는 경우, 입찰자가 입찰가격을 견적하기 전에 설계 작업을 수행하는 것이 기대되는 경우, 입찰자가 입찰서의 작성에 필요한 비용을 부담하는 것이 기대되는 경우 등이다.
2단계 선정 방식이 적절하지 않은 경우는 1단계 선정 방식(Single-phase Selection Procedure) 혹은 기타 선정 방식(Modified Design-Build)을 적용할 수 있으며, 다음의 경우에는 발주자의 판단에 의거해 2단계 방식을 적용한다. 프로젝트 내용의 확정도가 낮은 경우, 공시 기간의 제약이 비교적 완화되어 있는 경우, 예상되는 입찰 응모자의 능력·경험을 추정하기 어려운 경우, 발주자에게 2단계 방식의 운용 능력이 있는 경우 등이다.
제1단계는 제출된 지명심사 서류를 통해 능력평가를 하고, 입찰자를 지명한다. 입찰 희망자를 모집하는 입찰안내서(Request for Qualifications : RFQ)의 발행, 입찰 희망자가 지명심사 서류를 제출, 제출된 서류와 자료를 심사해 입찰자 지명 등이다.
제2단계는 입찰서(가격과 기술제안)를 평가해 낙찰자를 결정한다. 지명업자에게 입찰서(기술제안과 가격제안)의 제출 요청서(Request for Proposals : RFP) 발행, 기술제안의 평가 실시, 입찰가격과 기술제안 평가점수로 종합평가 하는데, 일반적으로 입찰가격을 기술제안 평가점수로 나누어 산출한 조정입찰가격(Adjusted Low-Bid)을 활용, 낙찰자의 결정 등이다.
- 미국의 디자인빌드 입찰 사례 : 미국 디자인빌드 공사 입찰의 RFP(Request for Proposals) 사례를 보면, <표 4>과 같이 1단계에서 시공자와 설계자의 종합적인 기술능력을 평가해 숏 리스트(Short List)를 만들고, 2단계에서 설계점수와 가격점수의 가중치를 적용해 평가하는 방식을 취하고 있다.
(3) 가격평가 점수의 차등 폭 축소
가격경쟁보다 기술경쟁을 유도하기 위해 일부에서는 설계평가 점수에 대해‘총점차등제’를 적용해 입찰자간 격차를 확대하는 방안이 대두되고 있다. 그런데 턴키공사에서 저품질의 설계안을 제출하고 덤핑 투찰로 공사를 수주하려는 유인을 근본적으로 해결하려면, 설계점수 차이에 비해 가격 점수가 더 큰 폭의 차등이 발생하는 현행 가격평가 방식을 개선하는 것이 요구된다.
입찰 가격을 낮추더라도 가격 점수가 그에 정비례해 높아지지 않도록 가격평가 산식을 개선하는 방안을 강구해야 한다. 예를 들어 가격 평가에 있어 기본점수 50점을 부여한 후, 최저 입찰가격과 당해입찰가격을 활용해 현행 방식으로 가격점수를 산출할 경우, 최고점수와 최저점수의 격차가 1/2로 줄어들어 기술점수의 격차와 유사한 수준이 될 수 있다. 혹은 가중치 방식을 적용할 경우, 기술 점수 비중을 70% 이상으로 적용한다.
(4) 내역 심사 필요
덤핑 입찰을 방지하려면, 근본적으로 내역심사를 통해 입찰가격의 적정성에 대한 평가가 필요하다. 국내의 여러 현실적 제약 요건을 고려할 때, 내역서 심사는 주관적 평가가 가미되는 난점이 있으나, 합부(Pass/Fail) 평가는 필요한 것으로 판단된다.
미국 워싱턴주 DOT에서는 Design-Build 공사 발주시 제안서평가위원회와 가격평가위원회를 구성해 운영하고 있는데, 가격평가팀은 가격을 평가하고, 제안서평가위원회 하부의 기술전문가팀은 각 전문 분야별로 기술제안서를 평가한다.
미국 연방조달청(GSA)의 경우, 기술 평가와 가격 평가는 각각 별도의 평가위원회에서 평가한다. 가격평가위원회는 계약담당관 직속 직원에 의해 구성, 평가 내용은 입찰 가격이 공사의 규모, 내용을 이해해 작성한 것인지, 각 명세서의 단가는 일반적인 시장단가인지 여부를 검토한다. 가격 제안서를 제출한 입찰자는 가격증명서(Cost Certificate)를 제출해야 한다.

3. 개선 방안(2) : 종합 평가에 의한 낙찰자 결정 제도 도입
(1) 설계 평가 이외에 계약이행 능력 평가
설계심의위원에 대한 집중적인 로비 행위가 발생하는 원인은 설계점수가 당락을 집적으로 좌우하기 때문이다. 따라서 설계심의위원에 대한 집중적인 로비 행위를 경감하기 위해서는 설계평가점수가 당락을 좌우하는 현상을 완화하는 것이 요구된다.
설계능력 이외에 입찰자의 시공능력을 검증하려면, 단순한 설계평가 이외에 계약이행 능력과 가격을 종합 평가해 낙찰자를 결정하는 방안을 검토할 수 있다. 외국에서는 설계/기술제안서 평가 이외에 가격과 과거 시공경험, 기술인력, 시공평가 결과 등을 종합 평가해 최종 낙찰자를 결정하는 것이 일반적이다.
나아가 입찰자격 사전심사를 활성화해 일정한 자격을 갖춘 업체만이 입찰에 참여할 수 있도록 해야 한다. 일본의 고도기술제안형 디자인빌드의 입찰 수순을 보면, 우선 1단계로 기술제안 참가자격을 심사해 이를 통과한 업체만이 기술제안을 제출할 수 있다. 미국 각 주의 디자인빌드 입찰 기준을 보더라도 설계·시공 분리 공사와 마찬가지로 사전자격심사를 실시하는 것을 대부분 규정하고 있다.
(2) 외국의 사례
미국 디자인빌드협회(DBIA : Design -Build Institute of America)의 자료에 의하면, 일반적으로 디자인빌드(Design-Build) 방식에서 낙찰자 결정을 위한 평가 항목은 ①기술력(Techn ical Capability) ②조직(Organization) ③공기(Schedule) ④ 가격(Price)의 4가지 항목으로 구성된다.
가중치 방식에 의한 평가에서 일반적으로 활용되는 평가 항목의 사례를 살펴보면, 디자인 제안(Proposed Design), 품질관리 계획(Quality Management Plan), 교통처리 계획(Traffic Control), 핵심 참여인력(Key Personnel), 유사 DB사업 수행 경험(Experience), 과거 공사의 수행 성과(Past Performance), 공기 제안(Schedule), 입찰가격(Price Proposal) 등이다.
미국 연방조달청(GSA)의 기술제안서 평가 사례를 보면, 입찰자의 기술능력을 평가하기 위해 ▲과거의 작업 성과(Past Performance) ▲입찰자가 과거 특정한 작업을 수행한 경력(예 : HVAC & Mechanical Projects, High Voltage Projects 등) ▲패스트트랙 프로젝트(Fast Tracked Projects)를 수행한 경험 ▲CPM 등 공정관리 소프트웨어 사용 경험 ▲건설업체 내 주요 인력(기술자들)의 경력 등 항목에 대해 평가한다.
미국 워싱턴주 DOT의 디자인빌드 입찰 평가 기준을 보면, 기술제안 이외에 공사관리 능력, 조직(Organization), 공정(Schedule) 등에 대해 평가하고 있다.

Ⅵ. 턴키 제도의 향후 운용 방안

1. 조기 디자인빌드 방식의 활용
현행 턴키 방식은 낙찰자 선정 과정에서 높은 입찰비용이 소요되고, 기본설계안을 가지고 경쟁해 낙찰된 이후에 실시설계에 착수하기 때문에 발주자로서는 턴키 공사의 가장 큰 장점 중의 하나인 설계와 시공의 병행에 따른 공기 단축, 즉 패스트 트랙(Fast Track) 효과를 향유하기가 어려움이 있다. 이러한 문제점에 대응하기 위해서는 턴키 발주 방식을 다양화해 기본설계 이전에 낙찰자를 선정한 후, 도급업자에게 기본설계와 실시설계, 시공을 일괄해 도급하는 발주 방식도 구상하는 것이 필요하다.
1992년 이후 영국의 도로 건설 프로젝트에서 디자인빌드는 모두 개략(기본)설계 디자인빌드 방식이었으나, 건설업계로부터 디자인빌드 공사 발주시 비용 리스크가 도급업자에게 과도하게 전가되고 있으며, 발주자 측의 적산액이 적정 가격에 비해 낮은 사례가 많다는 비판이 강하게 대두되었다.
영국 도로청은 디자인빌드에 의해 설계 책임과 시공 책임의 일원화를 유지하는 상태에서 프로젝트의 형성 단계로부터 건설업자의 식견을 활용해 리스크의 확인, 적정한 견적 도모, 그리고 사업 기간 단축을 목표로 2001년에 조기 계약자 개입 방식을 도입했다.
도로청에서 도입한 조기 디자인빌드 방식의 특성은 발주자가 노선 확정을 위해 필요한 공청회를 개최하기 전에 공사를 발주하고, 계약 내용을 2단계로 나누어 도급공사 대금을 일정 조건하에서 실비 정산하는 방식이다. 발주자는 프로젝트 기획 단계에서 입찰자가 제출한 품질관리 방법, 코스트/리스크 관리 방법, 과거 실적, 주요 담당자 등 계약이행 능력에 관한 기술제안을 평가해 낙찰자를 결정하고, 입찰자는 입찰시에 가격 제안을 하지 않다. 발주기관에 적절한 기술자가 없는 경우에는 외부의 컨설턴트를 발주자 대리인으로 고용한다.
제1단계에서 도급업자는 발주자와 협력해 노선 결정을 위한 공청회 지원, 개략설계의 작성, 공사비 적산 등의 업무를 수행한다. 도급업자는 1단계 업무를 통해 프로젝트의 내용 및 리스크를 파악하는 것이 용이하게 된다. 1단계에서 도급업자에 대한 대금 지급은 컨설턴트 계약과 마찬가지로 실비정산보수가산(Cost-plus-Fee) 방식이 활용된다.
제2단계에서 도급업자는 상세설계의 작성 및 공사 시공을 담당한다. 1단계 종료 후 발주자와 도급업자는 공사비에 관한 협의를 행해 ‘목표 계약액(Target Price)’을 결정한다. 도급대금은 목표 계약액(Target Price)을 상한으로 해 실비로 지불된다. 공사 실비가 목표 계약액을 상회하거나 혹은 하회하는 경우, 그 차액은 발주자와 도급업자 간 계약에서 정하고 있는 고통이익분담(Pain/Gain Sharing) 비율로 분담 또는 배분하게 된다.
개략(기본)설계 디자인빌드와 비교해 조기 디자인빌드는 다음과 같은 장단점이 있다. 개략설계와 상세설계를 연속 혹은 부분적으로 중복해 행할 수 있기 때문에 사업 기간이 단축된다. 입찰 비용이 비교적으로 소액으로 낮아진다. 덤핑 입찰로 낙찰받은 후 고액의 클레임을 유발하는 악습이 감소한다. 단, 개략설계 과정에서 발주자 측의 컨설턴트와 도급업자 측의 컨설턴트가 관계함에 따라 작업 효율이 저하된다.

2. 입찰자의 리스크/입찰비용 경감 및 지적재산권 보상
- 불확실성(Uncertainty) 최소화(지질조사나 측량 보고서 제공) : 턴키 발주 공사는 설계변경이 어려우며 총액 입찰의 특성을 가지고 있으므로 입찰자가 부담해야 할 리스크(Risk)가 크다고 볼 수 있다. 특히 암반이나 연약지반, 과거의 불법 폐기물 매립 등 예기치 못한 지반 상황이 있을 수 있으며, 이 경우 공사비가 크게 상승하면서 낙찰자의 손실이 과도해질 우려가 있다.
기본적으로 턴키 발주 공사는 발주자가 시공자에게 리스크를 전가(Risk Transfer)하는 구조인데, 시공 과정에서 많은 불확실성(Uncertainty)이 존재하고 있으며, 이러한 불확실성에 따라 시공자의 수익 역시 불확실해질 수 있으므로 발주자가 불확실성을 경감시켜 주기 위한 노력이 필요하다. 특히 지반 공사는 불확실성이 발생하는 주요 예가 될 수 있는데, 지반 공사를 위해 발주자가 최선의 정보를 제공한다면 시공자들이 당면할 수 있는 불확실성이 유의적으로 줄어들 수 있다.
즉, 불확실성을 경감시키기 위해 입찰안내서 배포시 발주자가 측량성과 보고서나 지질조사 보고서 등 상세한 사전 자료를 충분히 제공함으로써, 입찰자가 추가적인 지질조사 없이도 충분한 정보를 보유할 수 있도록 배려하는 것이 요구된다.
- 입찰 비용 절감(기본설계 수준에서 경쟁 필요) : 국내 턴키 입찰에 참여하기 위한 설계비는 총공사비 대비 약 2.5% 수준인데, 해외의 경우 설계투입 비용은 총공사비 대비 0.5% 이하로서, 국내의 턴키 입찰 비용은 해외 사례에 비해 약 5배에 달한다. 외국의 사례를 보면, 턴키 입찰 경쟁은 계획설계 혹은 기본설계를 중심으로 이루어지고, 심의 평가에는 1개월 가량 소요되나, 국내에서는 거의 실시설계 수준에서 경쟁이 이루어지며, 실제 심의 기간은 매우 짧다.
입찰 비용은 거래 비용(Transaction Cost)과 개념적으로 매우 유사한데, 입찰 비용을 절감하기 위해서는 기본설계 수준으로 경쟁을 유도하는 것이 필요하다. 우선적으로 입찰자가 작성, 제출해야 하는 자료 목록을 축소해야 한다.
나아가 국내에서 적용하고 있는 턴키 방식 이외에 브릿징이나 디자인매니지 방식 등 해당 발주자나 프로젝트의 특성에 적합한 다양한 설계·시공 일괄방식을 활용하는 것이 요구된다. 정부에서는 2007년 9월 ‘국가계약법’시행령을 개정해 기술제안입찰 제도를 도입하였는데, 턴키 발주 물량 가운데 기술적 검토가 단순한 공종은 기본설계·기술제안입찰로 발주하는 것도 가능할 수 있을 것이다.
기술제안서 평가는 입찰 VE와 유사한 성격으로서, 원가 절감이나 공기 단축 효과를 구체적으로 제시해야 하므로 현행 설계심의에 비해 심의의 객관성을 강화하는 측면에서 유리할 수 있다.
현행 기술제안입찰 적용 대상 공사는 턴키·대안입찰 적용 대상 공사와 유사하게 상징성·기념성·예술성 등이 필요하거나, 고난이도 기술이 필요한 시설물로 규정되어 있어 범용적으로 적용하는데 한계가 존재하고 있으므로 기본설계·기술제안입찰의 적용 대상 공사나 평가 항목 등의 개선이 필요하다.

3. 탈락자의 우수한 설계 내용이나 기술제안에 대한 보상 및 활용
설계 경쟁이나 기술제안 경쟁 과정에서 낙찰자뿐만 아니라 탈락자의 제안 가운데서도 해당 공사에 적합한 우수한 제안이나 설계 내용이 상당히 있다.
본질적으로 기술 경쟁의 장점을 극대화하려면, 입찰자가 제시한 제안 가운데, 우수한 제안은 모두 받아들여 발주처가 해당 프로젝트의 설계 및 시공 과정에서 활용할 수 있어야 할 것이다.
외국에서 협상에 의한 계약(Contrac ting by Negotiation) 방식이 많이 쓰이는 이유는 입찰에 탈락한 회사의 제안을 받아들여 최종 설계안을 마련하다 보면, 낙찰자가 제안한 가격이 수정되어야 한다는 점도 영향을 미치고 있다.
턴키 입찰에서 탈락자가 제안한 설계 내용이나 기술제안 가운데 해당 프로젝트에 유용한 제안에 대해서는 지적재산권(Intellectual Property Rights)을 인정해 제안자에게 충분한 보상을 행한 후, 이를 반영해 최종 설계안을 마련하는 것이 요구된다.
또한, 발주자 입장에서 최상의 설계를 얻으려면, 입찰 단계에서 입찰자가 제시한 설계나 기술제안을 검토해 최종 낙찰자 결정 이전에 입찰자별로 기술제안의 개선을 요구할 수도 있을 것이다.