직할시공제 무엇이 문제인가
2008-11-19 이태영 기자
계획에는 무주택 서민과 저소득층의 주거 문제 해결을 위해 10년 간 총 150만호를 건설하는 ‘보금자리주택’건설 계획이 포함됐다.
신속한 공급을 위해 사업 절차를 대폭 간소화하는 등 공공기관의 직접 사업 추진 계획을 발표한 바 있다.
이 과정에서 분양가를 15% 내외 인하할 수 있는 방안으로 ‘발주자-종합공사업체(원도급)-전문공사업체(하도급)’의 3단계 도급 구조를 ‘발주자-시공사’의 2단계로 축소하는 방안이 제시됐다.
◇직할시공제의 도입 논리직할시공제는 ‘발주자-시공사’의 2단계로 거래 관계를 단순화함으로써 이에 발생하는 거래 비용과 원도급자의 관리비용 절감을 통해 사업비를 축소하고 분양가를 인하하겠다는 목적으로 도입했다.
정부가 직할시공제 도입에 대한 강력한 의지를 표명했으나, 발주자는 유형 선택, 패키지 분할 등에 관한 논의가 충분치 못한 등 사전 준비가 부족한 상황이다.
이와 함께 대기업군은 전체 공공공사에 확대 적용될 가능성에 우려를 표시하고 있으며, 서민 주택 공사를 많이 수행해온 중소기업군은 전문건설업체로의 위상 하락을 우려하고 있다.
반면, 전문건설업체는 자신의 시장으로 인식해 환영하는 분위기가 조심스럽게 조성되고 있는 분위기다.
◇직할시공제란직할시공제란, 발주자.원도급.하도급으로 구성된 종전의 전통적인 3단계 시공 생산구조를 ‘발주자와 시공사의 2단계 구조’로 전환해 발주자가 공종별로 시공사와 직접계약을 맺고 공사를 수행하는 제도이다.
이에 따라 기존 원도급자가 수행해 왔던 전체적인 공사 관리 역할을 발주자가 수행하는 방식이다.
설계와 시공에 대해서 발주자가 책임지는 구조이면서, 발주자 조직 내에 설계.시공 조직을 보유함으로써, 전통적인 건설 생산 구조에서 설계업체와 종합건설업체의 설계.시공 조직에 대응하는 조직 구도라 할 수 있다.
건설 생산 체계에서 주요한 한 축을 담당해 왔던 원도급자의 역할을 발주자가 직접 수행하는 것이다.
혹은 발주자의 업무 부담이 너무 크거나 리스크가 클 경우 별도의 건설사업관리업체를 선정해 역할을 위임하는 방식을 통해 전체적인 공사관리를 대신하게 하는 것이다.
직할시공제는 기존의 3단계 구조에 의한 생산 방식이 아닌 하도급이 발생하지 않는 2단계 구조의 생산 방식으로 정의한다.
따라서 이와 유사한 다중시공기반 CM과 주계약자형 공동도급방식도 개념적으로 직할시공제의 한 형태로 논의한다.
결과적으로 종합건설업체에 투입되던 현장 관리비 및 본사 관리비가 발주자에 투입되는 구조라 할 수 있다.
또한 경우에 따라서는 발주자 조직의 경직성이 야기되며 고정비증가에 따른 비효율성이 나타날 수 있는 생산 구조이다.
◇무엇이 문제인가발주자가 기존의 종합건설업체가 담당해 왔던 원도급자의 전체 관리 역할을 할 경우 충분한 인력이 요구된다.
그러나 10년 간 150만호를 건설하는 ‘보금자리 프로젝트’와 같은 대규모 공사가 언제 또 있을지 모르는 상황에서, 발주자 조직을 비대화하는 것은 발주자 조직의 융통성을 저하시킬 것으로 보인다.
또한 발주자가 여러 시공자와의 계약을 체결해야 하므로 계약 건수가 증가하고, 이로 인한 과도한 입낙찰 업무 증가로 공기 지연 및 거래 비용 증가의 가능성이 높다.
더불어 직할시공 패키지별 설계도면 및 시공 물량, 내역서, 시방서 등이 작성됨으로써 발주자의 관리비용이 증가할 것으로 예상된다.
분할 발주를 근간으로 한 건설사업관리 방식을 활용할 경우 원도급자를 대신할 수 있는 건설사업관리업체의 공사관리 능력이 필수적이다.
그러나 현재 국내 건설사업관리 업체의 규모 및 역량을 고려했을 때 건설사업관리 업체의 역량이 종합건설업체보다 우위인지에 대한 증빙이 필요하다.
아울러 사업의 성패가 건설사업관리 업체에 많이 의존할 수밖에 없는 위험성이 따른다.
품질과 성능 보장에 대해 사업관리업체가 책임질 수 없는 문제점이 있으며, 전문건설업체 또는 분할계약자의 CM 운영 체계에 대한 이해 및 자체적인 공사 관리 능력 제고가 수반돼야 한다.
한편 종합건설업체의 공사에 대한 종합적 관리 역할을 배제함으로써 건설업계의 종합적인 사업관리 능력 및 기술 능력이 저하되고, 종합건설업체의 글로벌 역량 제고에 걸림돌이 될 수 있다.
분할 발주에 따라 시공에 대한 책임 분산과 종합사업관리 주체인 종합건설업체 부재에 따른 분할 사업 간 조정에 어려움이 있다.
이밖에 발주자의 사업관리 역량이 불충분할 경우 공종별 (혹은 패키지별) 계약자 간 조정 및 통합 관리의 어려움이 증가하는 등 발주자의 리스크가 증가하게 된다.